Sentenza n. 9488/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

Il ricorso riguarda un piano di edilizia residenziale pubblica convenzionata localizzato in area interessata da vincolo paesaggistico ope legis quale zona di interesse archeologico e classificata dal PTPR come “Paesaggio naturale agrario”. La Regione Lazio aveva espresso parere favorevole e aveva escluso il piano dalla VAS, mentre la Soprintendenza aveva espresso parere non favorevole, fondato sulla presunta incompatibilità dell’intervento con le prescrizioni del PTPR, sul consumo di suolo, sull’interruzione del percorso panoramico e sull’elevato rischio archeologico connesso alla vicinanza del centro di Pyrgi e alla possibile presenza di una necropoli romana. I ricorrenti hanno dedotto: 1) la natura non vincolante del parere della Soprintendenza e l’obbligo della Regione di concludere il procedimento con esito favorevole; 2) la preclusione derivante dalla mancata impugnazione della determina regionale che aveva escluso il piano dalla VAS, nonché la contraddittorietà del parere con precedenti valutazioni e con il parere favorevole relativo al limitrofo Piano di Zona “Santa Severa 1”; 3) eccesso di potere per sviamento, contraddittorietà, travisamento, erroneo apprezzamento dei presupposti, difetto di motivazione e violazione del principio del dissenso costruttivo; 4) violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione agli operatori e al consorzio. Il Ministero ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per impugnazione di un atto endoprocedimentale privo di lesività immediata.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente ritenuto infondata l’eccezione di inammissibilità, chiarendo che il parere della Soprintendenza previsto dall’art. 55, comma 4, delle NTA del PTPR, inserito nel modulo del concerto ai sensi dell’art. 17-bis della l. 241/1990, ha natura sostanzialmente co-decisoria. Il parere negativo determina quindi un arresto immediato del procedimento ed è direttamente impugnabile. Il primo motivo è stato respinto: la Soprintendenza non esprime un apporto meramente consultivo, ma partecipa alla decisione, conservando autonomia nella valutazione paesaggistica e non essendo vincolata dal parere regionale. È stata respinta anche la censura secondo cui la mancata impugnazione della determina regionale di esclusione dalla VAS avrebbe precluso il successivo parere paesaggistico negativo. VAS e valutazione di compatibilità paesaggistica perseguono finalità diverse e la determina regionale aveva espressamente fatto salvi gli ulteriori pareri e autorizzazioni paesaggistici e archeologici. Il ricorso è stato invece accolto quanto alle censure di difetto di istruttoria e motivazione. Le prescrizioni dell’art. 23 delle NTA del PTPR, riferite al “Paesaggio naturale agrario”, avevano nel caso concreto natura programmatica e non vincolante, poiché l’area era gravata soltanto da vincolo paesaggistico ope legis e non da vincolo dichiarativo. La Soprintendenza aveva però attribuito a tali prescrizioni una portata assolutamente preclusiva, senza confrontarsi adeguatamente con la destinazione urbanistica edificatoria già prevista dal PRG e con il contesto urbanizzato circostante, costituito dal precedente Piano di Zona “Santa Severa 1” e dall’agglomerato di Santa Severa. Il parere aveva inoltre travisato il contenuto della determina regionale di esclusione dalla VAS, che non imponeva una revisione preventiva del piano, ma prevedeva eventuali rimodulazioni in caso di futuri ritrovamenti archeologici. Sotto il profilo archeologico, la Soprintendenza non aveva svolto gli approfondimenti necessari, nonostante il Comune avesse richiesto un parere preliminare e autorizzazioni per indagini archeologiche, rimasti inevasi. La presunta necropoli romana era stata desunta genericamente da fonti bibliografiche senza accertamenti concreti; il richiamo al centro di Pyrgi non risultava sufficiente e il parere relativo al piano limitrofo “Santa Severa 1” evidenziava l’importanza delle indagini preventive. Il TAR ha ritenuto inconferente il principio del dissenso costruttivo, previsto per il procedimento di autorizzazione paesaggistica semplificata, e infondata la censura relativa alla mancata partecipazione degli operatori, non essendo ravvisabile un obbligo di loro coinvolgimento nell’iter. È stato annullato il parere negativo, ma non è stata accolta la domanda di accertamento della fondatezza della pretesa al rilascio del parere favorevole, poiché residuavano margini di discrezionalità tecnica e necessità di ulteriori adempimenti istruttori. La Soprintendenza dovrà quindi rideterminarsi sulla richiesta. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 55, comma 4, NTA del PTPR Lazio

  I piani attuativi di cui al comma 1 [...] sono inviati dal comune alla Regione ed al Ministero. La Regione [...] acquisisce ai sensi dell’articolo 17 bis della legge 241/1990 il concerto del Ministero sulla rispondenza dello stesso alle norme di tutela del paesaggio, che deve essere espresso entro sessanta giorni dalla richiesta

  Il concerto ministeriale ha natura sostanzialmente co-decisoria e il parere negativo della Soprintendenza è direttamente lesivo e impugnabile.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Il silenzio-assenso tra amministrazioni si inserisce in una fase decisoria pluristrutturata nella quale l’atto da acquisire ha valenza co-decisoria.

• art. 16, commi 3 e 4, l. 1150/1942

  I piani particolareggiati nei quali siano comprese cose immobili soggette [...] alla tutela delle cose d'interesse artistico o storico [...] e [...] alla protezione delle bellezze naturali, sono preventivamente sottoposti alla competente Soprintendenza

  Impone il coinvolgimento della Soprintendenza nell’iter di approvazione dei piani attuativi interessati da beni paesaggistici.

• art. 4 d.lgs. 152/2006

  La valutazione ambientale di piani, programmi e progetti ha la finalità di assicurare che l'attività antropica sia compatibile con le condizioni per uno sviluppo sostenibile

  La VAS tutela l’ambiente in senso complessivo e non si sovrappone alla distinta valutazione di compatibilità paesaggistica.

• art. 131, commi 1 e 2, d.lgs. 42/2004

  Il paesaggio è il territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall'azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni

  La tutela paesaggistica riguarda gli aspetti e caratteri del territorio espressivi di valori culturali e identitari.

• art. 142, comma 1, lett. m), d.lgs. 42/2004

  Assoggetta a vincolo paesaggistico le zone di interesse archeologico.

• art. 3, lett. c), NTA del PTPR Lazio

  Le Tavole A hanno natura prescrittiva esclusivamente per le aree sottoposte a vincolo ai sensi dell’articolo 134, comma 1, lettere a), b) e c), del Codice

  Le prescrizioni delle Tavole A sono vincolanti esclusivamente nelle aree interessate da vincoli dichiarativi rientranti nell’art. 134, comma 1, lettere a), b) e c), del Codice.

• art. 5 NTA del PTPR Lazio

  Il PTPR esplica efficacia vincolante esclusivamente nella parte del territorio interessato dai beni paesaggistici di cui all’articolo 134, comma 1, lettere a), b), c), del Codice

  L’efficacia vincolante del PTPR è limitata alle aree interessate dai beni paesaggistici indicati dalla disposizione.

• art. 6 NTA del PTPR Lazio

  Nelle porzioni di territorio che non risultano interessate dai beni paesaggistici [...] il PTPR non ha efficacia prescrittiva e costituisce un contributo conoscitivo con valenza propositiva e di indirizzo

  Al di fuori delle aree in cui il PTPR è prescrittivo, le sue previsioni hanno natura conoscitiva, propositiva e di indirizzo.

• art. 23 NTA del PTPR Lazio

  Le prescrizioni relative al “Paesaggio naturale agrario” hanno, nell’area esaminata, natura programmatica e orientativa e non costituiscono un divieto assoluto di edificazione.

• art. 42 NTA del PTPR Lazio

  Per gli interventi di nuova costruzione [...] l’autorizzazione paesaggistica è integrata dal preventivo parere della Soprintendenza archeologica di Stato che valuta, successivamente ad eventuali indagini archeologiche o assistenze in corso d’opera, [...] la presenza e la rilevanza dei beni archeologici

  Nelle zone di interesse archeologico non opera un divieto assoluto di nuove costruzioni; la compatibilità deve essere valutata sulla base di indagini archeologiche e dell’effettiva presenza, ubicazione ed estensione dei reperti.

• art. 11, comma 7, d.P.R. 31/2017

  In caso di valutazione negativa [...] il Soprintendente comunica [...] i motivi che ostano [...] specificandoli in modo dettagliato, ed indica contestualmente le modifiche indispensabili per la valutazione positiva del progetto

  Il principio del dissenso costruttivo è previsto per il procedimento autorizzatorio semplificato e non è applicabile al procedimento di concerto relativo al piano attuativo esaminato.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori

  Il giudice non può accertare il diritto al rilascio del parere favorevole quando residuano discrezionalità tecnica e necessità di ulteriore istruttoria.

Massime di principio

• Quando la disciplina di un piano attuativo sottoposto a tutela paesaggistica prevede l’acquisizione del concerto del Ministero ai sensi dell’art. 17-bis della l. 241/1990, il parere della Soprintendenza ha natura sostanzialmente co-decisoria; il suo diniego determina un arresto procedimentale immediatamente lesivo e può essere impugnato autonomamente.
• La valutazione ambientale strategica e la valutazione di compatibilità paesaggistica perseguono finalità diverse: l’esclusione di un piano dalla VAS non preclude né sostituisce la successiva valutazione paesaggistica o archeologica, salvo che l’atto conclusivo disponga diversamente.
• Le prescrizioni del piano paesaggistico territoriale hanno portata vincolante solo nei limiti stabiliti dal piano stesso e dalla disciplina dei vincoli paesaggistici; ove l’area non sia interessata da un vincolo dichiarativo cui il piano attribuisce efficacia prescrittiva, tali prescrizioni non possono essere utilizzate come divieto assoluto di edificazione, ma operano come indirizzi e criteri di pianificazione.
• In una zona di interesse archeologico, la realizzazione di nuove costruzioni non è necessariamente vietata in via assoluta: l’autorità deve svolgere o consentire adeguate indagini preventive e verificare l’effettiva presenza, consistenza, ubicazione e rilevanza dei reperti, motivando specificamente l’eventuale diniego sulla base degli esiti istruttori.
• È illegittimo per difetto di istruttoria e motivazione il diniego paesaggistico che si fondi su generici richiami a valori panoramici o a presenze archeologiche non accertate, senza confrontarsi con lo stato concreto dei luoghi, con l’urbanizzazione circostante, con la destinazione urbanistica vigente e con la documentazione tecnica prodotta dall’interessato.
• L’annullamento del diniego non comporta l’accertamento del diritto al rilascio del parere favorevole quando residuino margini di discrezionalità tecnica o siano necessari ulteriori accertamenti istruttori; in tal caso l’amministrazione deve rinnovare la valutazione nel rispetto dell’effetto conformativo della sentenza.

Come è indicizzato