Sentenza n. 157/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno contestato la determinazione comunale deducendo: insussistenza delle difformità edilizie rilevate, relative alla mancata realizzazione di divisori interni e aperture; irrilevanza di tali difformità ai fini dell’agibilità, in assenza di incidenza su sicurezza, igiene, salubrità, risparmio energetico e sicurezza degli impianti; violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, per tardività dell’intervento comunale e carenza di interesse pubblico e di comparazione degli interessi; violazione del contraddittorio procedimentale, per mancata sottoscrizione dei verbali di sopralluogo e anticipazione della decisione nella relazione comunale; eccesso di potere, difetto di istruttoria e motivazione, nonché violazione della proporzionalità, per avere inibito l’agibilità dell’immobile sulla base di difformità interne ritenute minori. Con motivi aggiunti hanno impugnato la revoca parziale del contributo, deducendo la violazione degli artt. 19, 23 e 24 dell’ordinanza commissariale n. 13/2017, l’inapplicabilità dell’art. 11, comma 2-bis, dell’ordinanza n. 19/2017 e dell’art. 35, comma 5, del Testo unico della ricostruzione, nonché l’illegittimità derivata dai vizi del provvedimento comunale. Sostenevano, in particolare, che l’obbligo di mantenimento della locazione sarebbe sorto solo dopo il completamento dei lavori e che il contratto fosse stato stipulato dalla sola comodataria, non da tutti i proprietari.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Quanto al provvedimento comunale, ha accertato che non erano stati realizzati due divisori interni e due aperture previste dal progetto e rappresentate nella planimetria catastale. Ha ritenuto irrilevante che le opere fossero interne o non incidessero, secondo i ricorrenti, sulle condizioni di sicurezza e salubrità: l’agibilità presuppone anche la piena conformità dell’opera al progetto assentito, oltre alla sussistenza delle ulteriori condizioni previste dalla legge. La difformità rispetto al progetto e alla planimetria catastale era quindi sufficiente a giustificare l’inibizione degli effetti della dichiarazione di agibilità. Il provvedimento non costituiva annullamento d’ufficio di un titolo favorevole, ma rimozione degli effetti di una dichiarazione sostitutiva non veritiera, sicché non trovava applicazione l’art. 21-nonies l. 241/1990 né erano necessari i relativi presupposti temporali e motivazionali. È stata esclusa anche la violazione del contraddittorio: non occorreva un verbale di sopralluogo sottoscritto dai proprietari e la trasmissione della relazione costituiva comunicazione dell’esito istruttorio, lasciando agli interessati la possibilità di presentare osservazioni prima dell’adozione dell’atto finale. Quanto alla revoca parziale del contributo, il TAR ha ritenuto che gli obblighi assunti dai beneficiari imponessero non solo il mantenimento astratto della destinazione produttiva, ma anche il concreto reinsediamento delle imprese che occupavano l’immobile alla data del sisma. La mancata realizzazione delle opere necessarie a consentire il rientro della conduttrice integrava il mancato rispetto degli obblighi di cui all’art. 19 dell’ordinanza n. 13/2017, in combinato disposto con l’art. 24, e giustificava la revoca parziale prevista dall’art. 23, comma 3, lett. a), limitata alle finiture interne funzionali alla porzione non restituita alla conduttrice. Il richiamo, in via analogica e in bonam partem, alle disposizioni sulla conservazione del contributo per le parti comuni non determinava illegittimità e aveva comportato una revoca solo parziale, più favorevole ai ricorrenti. Il ricorso è stato quindi respinto, con condanna solidale dei ricorrenti alle spese, liquidate in euro 2.000 oltre accessori in favore del Comune e in euro 2.000 oltre accessori in favore dell’Ufficio speciale ricostruzione.

Norme richiamate

• art. 137 l.r. Umbria n. 1/2015

  L’agibilità attesta che l’opera realizzata corrisponde al progetto comunque assentito, dal punto di vista dimensionale, della destinazione d’uso e delle eventuali prescrizioni contenute nel titolo abilitativo o negli atti di assenso o autorizzazioni rilasciate, nonché attesta la sussistenza delle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità degli edifici, di risparmio energetico e di sicurezza degli impianti negli stessi installati.

  La dichiarazione di agibilità richiede, ai sensi del comma 3, la rispondenza delle opere realizzate al progetto senza limitazioni ai soli profili dimensionali o funzionali; la conformità progettuale è presupposto autonomo e necessario, ulteriore rispetto alle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità, risparmio energetico e sicurezza degli impianti.

• art. 138, comma 6, l.r. Umbria n. 1/2015

  Il comune, anche a seguito dei controlli di cui all’articolo 140, può determinare l’eventuale rimozione degli effetti prodotti con l’attestazione dell’agibilità dell’immobile.

  Consente al Comune di rimuovere gli effetti dell’agibilità quando i controlli evidenzino la non corrispondenza tra la dichiarazione e lo stato effettivo dell’immobile.

• art. 24, commi 1 e 4, d.P.R. n. 380/2001

  Oggetto della relativa dichiarazione debba essere la conformità dell’opera al progetto presentato; gli estremi dell’avvenuta dichiarazione di aggiornamento catastale devono essere documentati a corredo della relativa dichiarazione.

  La conformità dell’opera al progetto costituisce contenuto essenziale della dichiarazione di agibilità; la difformità rispetto al progetto o alla documentazione catastale impedisce il legittimo rilascio o mantenimento degli effetti dell’agibilità.

• art. 75 d.P.R. n. 445/2000

  Qualora dal controllo emerga la non veridicità del contenuto della dichiarazione, il dichiarante decade dai benefici eventualmente conseguenti al provvedimento emanato sulla base della dichiarazione non veritiera.

  La non veridicità della dichiarazione sostitutiva di agibilità comporta la decadenza dai benefici e consente la rimozione degli effetti fondati sulla dichiarazione.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Non si applica alla rimozione degli effetti di una dichiarazione sostitutiva non veritiera, perché l’amministrazione non annulla d’ufficio un titolo favorevole, ma accerta la non corrispondenza al vero della dichiarazione.

• art. 19, comma 1, ordinanza commissariale n. 13/2017

  I beneficiari dei contributi concessi per il ripristino con miglioramento sismico o la ricostruzione di edifici destinati ad attività produttiva [...] provvedono [...] a dimostrare [...] la ripresa dell’attività produttiva e l’effettiva utilizzazione a tal fine dell’immobile da parte loro o di terzi.

  L’obbligo del beneficiario comprende il concreto ripristino dell’utilizzazione produttiva dell’immobile e, ove necessario, il reinsediamento dei soggetti che lo utilizzavano alla data del sisma.

• art. 24 ordinanza commissariale n. 13/2017

  Per gli edifici [...] che alla data degli eventi sismici risultassero essere condotti in locazione, i termini relativi ai relativi contratti sono prorogati per un periodo non inferiore a due anni successivi alla conclusione dei lavori finalizzati a ripristinare l’agibilità o a ricostruire l’edificio.

  Impone di preservare il rapporto locatizio e di consentire il rientro del conduttore per il periodo previsto, quale modalità concreta di prosecuzione dell’attività produttiva.

• art. 23, comma 3, lett. a), ordinanza commissariale n. 13/2017

  Mancato rispetto degli obblighi di cui al precedente art. 19 ovvero accertata falsità delle dichiarazioni rese in ordine agli stessi.

  Il mancato rispetto degli obblighi di mantenimento della destinazione produttiva e di reinsediamento può determinare la revoca del contributo; la revoca può essere limitata alle opere funzionali all’obbligo violato.

• art. 11, comma 2-bis, ordinanza commissariale n. 19/2017

  La perdita del diritto al contributo lascia in ogni caso impregiudicato il contributo determinato per le parti comuni dell’edificio.

  La disposizione, applicata analogicamente in bonam partem, consente di limitare la revoca alla parte del contributo riferibile alle opere funzionali al mancato reinsediamento, evitando la revoca integrale.

• art. 35, comma 5, Testo unico della ricostruzione privata, ordinanza commissariale n. 130/2022

  La perdita del diritto al contributo lascia in ogni caso impregiudicato il contributo determinato per le parti comuni dell’edificio.

  La norma sostitutiva dell’art. 11, comma 2-bis, dell’ordinanza n. 19/2017 è stata utilizzata analogicamente a favore dei beneficiari per circoscrivere la revoca.

Massime di principio

• La dichiarazione di agibilità presuppone la piena conformità dell’opera realizzata al progetto assentito; tale requisito opera autonomamente rispetto alla verifica delle condizioni di sicurezza, igiene, salubrità, risparmio energetico e sicurezza degli impianti, che devono sussistere in aggiunta alla conformità progettuale.
• Qualunque difformità dell’opera rispetto al progetto assentito può impedire il rilascio dell’agibilità o giustificare la rimozione degli effetti della relativa dichiarazione, senza che l’amministrazione debba previamente dimostrare una specifica incidenza della difformità sui parametri di sicurezza, igiene o salubrità.
• La rimozione degli effetti di una dichiarazione sostitutiva di agibilità non veritiera non costituisce annullamento d’ufficio di un provvedimento amministrativo ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990, ma esercizio del potere di controllo sulla veridicità della dichiarazione e di rimozione dei benefici da essa derivati; non sono quindi necessari il termine ragionevole e la comparazione dell’interesse pubblico propri dell’autotutela decisoria.
• L’irrogazione di sanzioni edilizie non richiede la redazione di un verbale di sopralluogo sottoscritto dal proprietario; la trasmissione della relazione istruttoria prima dell’atto finale consente il contraddittorio, purché l’interessato abbia avuto una concreta possibilità di presentare osservazioni.
• I contributi per la ricostruzione di immobili produttivi sono subordinati non solo al mantenimento astratto della destinazione produttiva, ma anche alla concreta ripresa dell’attività e, quando l’immobile era locato alla data del sisma, al rispetto dell’obbligo di consentire il reinsediamento del conduttore nei termini previsti.
• Il mancato reinsediamento del conduttore può giustificare la revoca parziale del contributo limitatamente alle opere di finitura funzionali alla porzione dell’immobile destinata al suo rientro, anche mediante applicazione analogica in bonam partem delle norme che preservano il contributo relativo alle parti non direttamente interessate dall’inadempimento.

Come è indicizzato