Cassazione Civile, Ordinanza n. 34472/2023 del 11/12/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dall’opposizione proposta contro una delibera Consob che aveva irrogato una sanzione amministrativa pecuniaria di euro 15.000 per violazione delle regole di comportamento nella prestazione di servizi di investimento, con riferimento alla mancata idonea mappatura degli strumenti finanziari emessi dalla banca e alla conseguente inadeguatezza delle verifiche di adeguatezza nei confronti della clientela. L’opponente, sanzionata per il periodo in cui aveva ricoperto la carica di consigliera di amministrazione, sosteneva che la contestazione fosse tardiva e che non potessero esserle automaticamente imputate condotte antecedenti al suo ingresso nel consiglio. La Corte d’appello aveva annullato la sanzione ritenendo tardivo l’avvio della contestazione. Consob ricorreva per cassazione con sei motivi: nullità della sentenza per motivazione apparente o difetto assoluto di motivazione; omesso esame del fatto relativo alla data di inizio e conclusione delle proprie indagini; difetto di motivazione sulla specifica ragione dell’annullamento; violazione delle norme sul termine di contestazione delle sanzioni amministrative, sostenendo che il dies a quo decorresse dall’effettivo completamento dell’accertamento e non dalla mera acquisizione di notizie; errata confusione tra la vigilanza sugli emittenti e quella sugli intermediari; violazione dell’art. 115 c.p.c. per supposto travisamento degli atti di causa.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto infondato il primo motivo, escludendo che la sentenza di merito fosse nulla per difetto assoluto di motivazione, perché il richiamo a precedenti conformi era integrato da ulteriori passaggi motivazionali idonei a rendere comprensibile il percorso logico seguito. Ha invece accolto congiuntamente il secondo, quarto, quinto e sesto motivo, affermando che la Corte d’appello aveva erroneamente individuato il momento iniziale del termine per la contestazione della violazione, valutando ex post l’attività istruttoria e sovrapponendo profili di vigilanza diversi. In particolare, la Cassazione ha chiarito che, in materia di sanzioni amministrative finanziarie, l’"accertamento" rilevante ai fini del termine per la contestazione coincide con il completamento dell’attività istruttoria necessaria a verificare gli elementi oggettivi e soggettivi dell’illecito, secondo un giudizio ex ante sulla ragionevolezza dei tempi, tenendo conto della complessità del caso, del coordinamento tra autorità di vigilanza e delle eventuali attività svolte nell’ambito di procedure di amministrazione straordinaria. La sentenza impugnata è stata quindi cassata con rinvio alla Corte d’appello di Firenze, in diversa composizione, per nuovo esame nel merito alla luce dei principi enunciati.

Norme richiamate

• art. 195 d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.)

  Il termine di 180 giorni per la contestazione degli addebiti decorre dall’accertamento, inteso come completamento dell’attività istruttoria necessaria a verificare gli elementi oggettivi e soggettivi dell’illecito, non dalla mera acquisizione materiale del fatto.

• art. 190 d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.)

  Norma sanzionatoria richiamata come base del provvedimento Consob impugnato.

• art. 21, comma 1, lett. a), d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (T.U.F.)

  Norma di comportamento violata secondo la contestazione sanzionatoria.

• art. 40 delibera Consob n. 16190 del 29.10.2007

  Regola sugli obblighi di adeguatezza richiamata nella contestazione sanzionatoria.

• art. 132, secondo comma, n. 4, c.p.c.

  La motivazione per relationem è valida se consente di ricostruire un percorso argomentativo intelligibile e controllabile; non vi è nullità quando la decisione, pur concisa, è comprensibile.

• art. 118, comma 1, disp. att. c.p.c.

  Consente il richiamo a precedenti conformi purché il rinvio sia idoneo a rendere comprensibili le ragioni della decisione.

• art. 156, comma 3, c.p.c.

  La nullità non può essere dichiarata se l’atto ha raggiunto il suo scopo.

• art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c.

  È il parametro usato per denunciare nullità della sentenza o del procedimento per motivazione mancante o apparente.

• art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.

  Dopo la riforma, il controllo di legittimità sulla motivazione è ridotto al minimo costituzionale.

• art. 14, commi 1, 2 e 6, l. 24 novembre 1981, n. 689

  Richiamata come disciplina generale dei procedimenti sanzionatori amministrativi, applicata in coordinamento con il T.U.F.

• art. 28 l. 24 novembre 1981, n. 689

  Richiamato come termine di prescrizione quinquennale dell’illecito.

• art. 4 T.U.F.

  Prevede scambio di informazioni e impossibilità di opporre il segreto d’ufficio tra autorità di vigilanza.

• art. 5, commi 2-5-ter, T.U.F.

  Delimita il riparto di vigilanza tra Banca d’Italia e Consob e impone coordinamento e collaborazione tra le autorità.

• art. 10 T.U.F.

  Regola la reciproca comunicazione delle ispezioni e la possibilità per l’autorità non ispezionante di richiedere accertamenti sui profili di propria competenza.

• art. 56 T.U.F.

  Richiamato in tema di amministrazione straordinaria delle società di intermediazione, quale contesto che incide sui tempi dell’accertamento.

• art. 72 e seguenti d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385 (T.U.B.)

  Richiamati per descrivere la funzione della procedura di amministrazione straordinaria nel ricostruire la situazione aziendale.

• art. 94 T.U.F.

  Richiamato per distinguere la vigilanza sugli emittenti e le verifiche sul prospetto informativo.

• art. 99 T.U.F.

  Richiamato nel quadro della vigilanza informativa sull’attività dell’emittente.

• art. 5, comma 1, T.U.F.

  Richiamato per gli obiettivi della vigilanza: tutela degli investitori, fiducia e stabilità del sistema finanziario.

• art. 101 direttiva 2009/65/CE

  Richiamata a supporto del principio di cooperazione tra autorità di vigilanza.

• art. 49 direttiva 2004/39/CE

  Richiamata a supporto del principio di cooperazione tra autorità di vigilanza.

Massime di principio

• Nel procedimento sanzionatorio amministrativo in materia finanziaria, il termine per la contestazione decorre non dalla semplice percezione o acquisizione materiale dei fatti, ma dal momento in cui l’autorità ha completato l’attività istruttoria necessaria a verificare gli elementi oggettivi e soggettivi dell’illecito.
• La valutazione della tempestività della contestazione va compiuta con giudizio ex ante, verificando se vi siano state ingiustificate inerzie o protrazioni non necessarie nell’attività istruttoria; non è consentito fondare il giudizio su un mero ragionamento ex post legato all’esito effettivo delle indagini.
• Quando più autorità di vigilanza operano in un sistema coordinato, il dies a quo per la contestazione può decorrere, per l’autorità non ispezionante, dal momento in cui essa riceve le informazioni necessarie dall’autorità che ha svolto l’attività ispettiva, salvo prova contraria e salvo che emergano specifiche ragioni per anticiparlo.
• La distinzione tra vigilanza su emittenti e vigilanza su intermediari non può essere elisa: ciascun plesso ha oggetto, finalità e poteri propri, con conseguente necessità di autonoma verifica della tempistica dell’accertamento rispetto alla specifica violazione contestata.
• La motivazione per relationem è valida se, anche mediante il richiamo a precedenti conformi, consente di ricostruire in modo chiaro e controllabile il percorso logico della decisione; non vi è nullità quando la motivazione, pur sintetica, rende intelligibili i fatti considerati e le ragioni della scelta decisoria.

Come è indicizzato