Corte di giustizia, Sentenza C-622/16

Impugnazioni in materia di aiuti di Stato sull’esenzione ICI/IMU per enti non commerciali

La Corte di giustizia, in Grande Sezione, decide su tre impugnazioni contro due sentenze del Tribunale relative alla decisione 2013/284/UE della Commissione, concernente il regime italiano di esenzione dall’ICI per immobili utilizzati da enti non commerciali e il successivo regime IMU. La controversia ruota, da un lato, attorno alla ricevibilità dei ricorsi proposti da concorrenti di beneficiari di aiuti di Stato e, dall’altro, attorno alla possibilità per la Commissione di non ordinare il recupero di un aiuto illegale per asserita impossibilità assoluta di recupero.

Fatti e procedimento amministrativo

La Commissione aveva avviato un procedimento formale di indagine nel 2010 su due misure italiane: l’esenzione ICI per immobili usati da enti non commerciali per determinate attività e l’articolo 149, quarto comma, del TUIR. Con decisione del 19 dicembre 2012, essa ha dichiarato che l’esenzione ICI costituiva un aiuto di Stato incompatibile e illecitamente concesso, ma ha ritenuto assolutamente impossibile il recupero e quindi non ha adottato un ordine di recupero. Ha inoltre escluso che il TUIR e il nuovo regime IMU costituissero aiuti di Stato.

Ricorsi dinanzi al Tribunale

La Scuola Elementare Maria Montessori Srl e il sig. Pietro Ferracci hanno impugnato la decisione davanti al Tribunale, contestando in particolare la mancata ingiunzione di recupero e la qualificazione negativa delle altre misure. Il Tribunale ha ritenuto i ricorsi ricevibili ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, terza parte di frase, TFUE, qualificando la decisione come atto regolamentare che riguardava direttamente i ricorrenti e non comportava misure di esecuzione; nel merito ha però respinto i ricorsi.

Ricevibilità dei ricorsi di annullamento e nozione di atto regolamentare

La Corte conferma che, dopo il Trattato di Lisbona, la terza parte di frase dell’articolo 263, quarto comma, TFUE amplia la tutela giurisdizionale delle persone fisiche e giuridiche contro gli atti regolamentari che non comportano misure di esecuzione e le riguardano direttamente. La nozione di "atto regolamentare" comprende tutti gli atti non legislativi di portata generale, senza sottocategorie escluse.

La Corte ribadisce inoltre che una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato avente ad oggetto un regime nazionale ha, in linea di principio, portata generale, anche se può incidere individualmente sui beneficiari o sui concorrenti. Nel caso della prima parte della decisione controversa, il mancato ordine di recupero mantiene gli effetti anticoncorrenziali della misura generale nei confronti di un numero indeterminato di concorrenti; anche tale parte ha quindi portata generale.

Incidenza diretta e assenza di misure di esecuzione

Quanto al requisito dell’incidenza diretta, la Corte precisa che non basta la mera possibilità di concorrenza: il ricorrente deve aver illustrato in modo pertinente perché la decisione lo ponga in concreto in una situazione di svantaggio concorrenziale e incida così sulla sua situazione giuridica. Nel caso di specie, Ferracci e Montessori avevano dimostrato di operare nelle immediate vicinanze di enti ecclesiastici o religiosi attivi sullo stesso mercato di servizi e nello stesso mercato geografico, con la conseguenza che la decisione poteva incidere direttamente sul loro diritto a non subire una concorrenza falsata.

La Corte conferma anche che la decisione non comportava misure di esecuzione nei confronti dei ricorrenti: per la prima parte della decisione, la mancata ingiunzione di recupero produceva effetti giuridici immediati senza necessità di atti attuativi; per la seconda e terza parte, i concorrenti non erano beneficiari della misura e non potevano essere costretti a chiedere il beneficio per poi impugnare un diniego. I ricorsi risultano quindi ricevibili.

Impossibilità assoluta di recupero e obbligo di recupero degli aiuti illegali

Sul ricorso della Scuola Elementare Maria Montessori, la Corte ricorda che l’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 impone alla Commissione di ordinare il recupero degli aiuti illegali, salvo il caso in cui ciò sia contrario a un principio generale del diritto dell’Unione. Il principio "ad impossibilia nemo tenetur" rientra tra tali principi, ma l’impossibilità assoluta deve essere valutata in modo rigoroso.

La Corte afferma che la Commissione non può limitarsi a constatare difficoltà interne, giuridiche o pratiche imputabili alle autorità nazionali, né fondarsi soltanto sull’impossibilità di utilizzare le banche dati catastali e fiscali per reperire i dati necessari. Deve invece svolgere un esame minuzioso e verificare due condizioni cumulative:

• l’esistenza di difficoltà obiettive nel recupero;
• l’assenza di soluzioni alternative, anche solo parziali, di recupero.

Poiché la Commissione si era astenuta dall’esaminare tali soluzioni alternative, la Corte giudica errata la conferma data dal Tribunale alla prima parte della decisione controversa e annulla la decisione nella parte in cui non ordinava il recupero dell’aiuto ICI.

Nozione di aiuto di Stato e attività economica: esenzione IMU

La Corte conferma invece il rigetto del motivo relativo all’esenzione IMU. Ribadisce che la nozione di impresa, ai fini dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, comprende qualsiasi entità che eserciti un’attività economica, intesa come offerta di beni o servizi su un mercato dietro remunerazione. Per le attività didattiche, la remunerazione può essere tale solo se costituisce il corrispettivo del servizio.

Nel caso esaminato, il Tribunale aveva interpretato il diritto nazionale nel senso che l’esenzione IMU si applicava soltanto ad attività didattiche gratuite o dietro pagamento di un importo simbolico non correlato ai costi del servizio. In assenza di una censura di snaturamento del diritto nazionale, la Corte non rivede tale accertamento e respinge la doglianza della ricorrente. È inoltre inoperante la censura relativa all’argomento aggiuntivo del Tribunale secondo cui le attività non sarebbero state concorrenziali, trattandosi di motivazione resa ad abundantiam.

Dispositivo e conseguenze

La Corte annulla parzialmente la sentenza del Tribunale nella causa della Scuola Elementare Maria Montessori e, decidendo definitivamente sul ricorso di primo grado, annulla la decisione 2013/284/UE nella parte in cui la Commissione non ha ordinato il recupero degli aiuti illegali concessi sulla base dell’esenzione ICI. Respinge invece le impugnazioni della Commissione relative alla ricevibilità dei ricorsi di Ferracci e Montessori, confermando dunque la possibilità per i concorrenti di impugnare tali decisioni quando ricorrono i requisiti dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.