Sentenza n. 4008/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento comunale del 7 agosto 2023, preceduto da comunicazione di pre-diniego ex art. 10-bis l. n. 241/1990, con cui il Comune aveva respinto o dichiarato inefficace la SCIA in sanatoria presentata per regolarizzare diversi interventi edilizi interni. Il provvedimento comunale indicava, tra le ragioni ostative, la pretesa carenza di legittimazione della richiedente, ritenuta promissaria acquirente anziché proprietaria; l’asserita difformità del piano cantinato rispetto al titolo edilizio del 1954; un presunto incremento volumetrico del sottotetto; l’inidoneità della SCIA in sanatoria, ritenendosi necessario un permesso di costruire in sanatoria. La ricorrente ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell’art. 37, comma 4, d.P.R. n. 380/2001 e degli artt. 19, commi 3 e 4, e 21-nonies l. n. 241/1990, sostenendo che l’atto, adottato oltre trenta giorni dalla presentazione della SCIA, avrebbe dovuto essere qualificato come annullamento d’ufficio e avrebbe richiesto una motivazione rafforzata sull’interesse pubblico, oltre alla ponderazione dell’affidamento. Ha inoltre dedotto la violazione dell’art. 11 d.P.R. n. 380/2001 quanto alla verifica della legittimazione dell’istante. Infine, ha contestato la ricostruzione comunale relativa alla ridotta realizzazione del piano cantinato e all’incremento volumetrico del sottotetto, deducendo violazione degli artt. 3, comma 1, lett. b), 22 e 32 d.P.R. n. 380/2001, dell’art. 31 l. n. 1150/1942, difetto di istruttoria e motivazione, irragionevolezza ed erronea presupposizione.

La decisione

Il ricorso è stato accolto nei limiti indicati in motivazione e il provvedimento impugnato è stato annullato. Il primo motivo è stato respinto: la SCIA in sanatoria ex art. 37, comma 4, d.P.R. n. 380/2001 non si perfeziona favorevolmente per effetto del mero decorso del termine, ma richiede un provvedimento espresso; pertanto il diniego costituisce un provvedimento di primo grado e non un annullamento d’ufficio, sicché non occorre la motivazione rafforzata prevista per l’autotutela. È stata ritenuta legittima anche la verifica della conformità dell’intero immobile, poiché gli interventi accessori a un manufatto abusivo ne seguono l’illegittimità e le opere devono essere valutate complessivamente. Il mero decorso del tempo dalla realizzazione dell’edificio non determina affidamento tutelabile né impone una motivazione particolare per la repressione degli abusi edilizi. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse: la ricorrente aveva provato di essere proprietaria dal luglio 2022 e, comunque, l’asserita carenza di legittimazione non era stata posta a fondamento effettivo del diniego; anche il riferimento alla destinazione agricola della casa colonica aveva natura meramente motivazionale e non produceva una lesione concreta. Il terzo motivo è stato accolto. Il Comune non aveva svolto un adeguato accertamento d’ufficio sullo stato dei luoghi, né aveva indicato l’entità dello scostamento del piano cantinato rispetto al titolo del 1954, che avrebbe potuto rientrare nelle tolleranze costruttive, né aveva chiarito l’incidenza della difformità sull’efficacia della SCIA, trattandosi di un vano accessorio e non abitabile. Quanto al sottotetto, l’incremento volumetrico era stato desunto da misurazioni ricavate graficamente da tavole progettuali degli anni cinquanta prive di quotazioni esplicite delle imposte di falda; tale ricostruzione non offriva una dimostrazione sufficientemente certa dell’abuso. L’atto è stato quindi annullato per insufficienza dell’istruttoria e dei presupposti fattuali posti a base del diniego. Le spese sono state compensate, con rifusione del contributo unificato in favore della ricorrente e a carico del Comune.

Norme richiamate

• art. 37, comma 4, d.P.R. n. 380/2001

  La SCIA in sanatoria richiede, secondo la decisione, una pronuncia espressa dell’amministrazione; il silenzio non determina la conclusione favorevole del procedimento.

• art. 19, commi 3 e 4, l. n. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai poteri comunali sulla SCIA; il giudice esclude che il provvedimento impugnato costituisca esercizio di autotutela.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Non è applicabile al diniego della SCIA in sanatoria esaminata, poiché l’atto comunale è un provvedimento di primo grado e non un annullamento d’ufficio.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Disciplina la comunicazione dei motivi ostativi trasmessa prima dell’adozione del provvedimento finale.

• art. 11 d.P.R. n. 380/2001

  Riguarda la legittimazione del richiedente il titolo edilizio; nel caso concreto il motivo è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse, poiché la ricorrente risultava proprietaria e la questione non era stata posta a fondamento effettivo del diniego.

• art. 3, comma 1, lett. b), d.P.R. n. 380/2001

  Richiamato in relazione alla qualificazione degli interventi edilizi di manutenzione straordinaria.

• art. 22 d.P.R. n. 380/2001

  Richiamato dalla ricorrente in relazione al regime edilizio degli interventi contestati.

• art. 32 d.P.R. n. 380/2001

  Richiamato in relazione alla contestata variazione essenziale e all’incremento volumetrico.

• art. 37, comma 1, d.P.R. n. 380/2001

  Richiamato quale fondamento della sanzione pecuniaria successivamente irrogata dal Comune.

• art. 31 l. n. 1150/1942

  Richiamato dalla ricorrente tra le norme asseritamente violate in materia edilizia.

Massime di principio

• La SCIA edilizia in sanatoria disciplinata dall’art. 37, comma 4, d.P.R. n. 380/2001 non si perfeziona favorevolmente per il mero decorso del termine, ma richiede un provvedimento espresso dell’amministrazione; il diniego adottato nell’ambito di tale procedimento è quindi un atto di primo grado e non un annullamento d’ufficio soggetto all’art. 21-nonies l. n. 241/1990.
• Nel valutare una richiesta di sanatoria relativa a interventi edilizi accessori, l’amministrazione può verificare la conformità dell’intero immobile, poiché le opere strutturalmente connesse a un manufatto abusivo ne seguono l’illegittimità; gli interventi non possono essere considerati atomisticamente quando ciò possa eludere il regime edilizio applicabile.
• Il mero decorso del tempo dalla realizzazione di un abuso edilizio non fonda, di per sé, un legittimo affidamento del privato né impone all’amministrazione una motivazione rafforzata sull’interesse pubblico alla repressione dell’abuso.
• Prima di negare una sanatoria o adottare misure edilizie pregiudizievoli, l’amministrazione deve svolgere un’adeguata istruttoria d’ufficio sullo stato dei luoghi, individuando e descrivendo puntualmente le opere contestate, la loro consistenza e la qualificazione giuridica.
• Non è sufficiente fondare l’accertamento di una difformità edilizia su misurazioni ricavate in modo incerto da elaborati grafici storici privi di quotazioni esplicite; quando la prova dello scostamento dipende dalla precisione millimetrica del disegno, l’amministrazione deve dimostrare con adeguata certezza il presupposto di fatto dell’abuso e la sua incidenza sul procedimento di sanatoria.

Come è indicizzato