Sentenza n. 1745/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato dapprima la delibera ART n. 75/2025 e, con il primo ricorso per motivi aggiunti, la delibera n. 188/2025, deducendo violazione dell’art. 37, comma 2, lettera g), e dell’art. 43, comma 1, del d.l. n. 201/2011, eccesso di potere per erroneità dei presupposti, difetto di istruttoria, carenza e uso illegittimo del potere, nonché violazione della stabilità dei sistemi regolatori e del legittimo affidamento. Il ricorrente contestava inoltre l’aggravamento del rischio economico posto a carico dei concessionari, l’aumento dell’incertezza regolatoria, l’irragionevole tempistica di entrata in vigore e l’assenza di misure di salvaguardia. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato la delibera ART n. 241/2025, sostenendo che le sentenze della Corte costituzionale n. 147 e n. 88 del 2025 imponessero limiti all’intervento regolatorio; che l’ART avesse ecceduto le proprie competenze incidendo sul rapporto concessorio e sull’equilibrio economico-finanziario; che le misure relative alla matrice dei rischi, al TIR dell’equity, alle poste figurative, al valore di subentro, alla remunerazione del capitale e alle verifiche dell’equilibrio economico-finanziario fossero irragionevoli, retroattive o lesive dell’affidamento; che la decorrenza dal 1° gennaio 2026 fosse troppo ravvicinata; e che le misure contestate violassero i principi di certezza, prevedibilità, proporzionalità e non retroattività.

La decisione

Il TAR ha dichiarato ammissibile l’intervento ad adiuvandum dell’associazione di categoria, ritenendo sussistente un interesse proprio, convergente e adesivo rispetto a quello del concessionario. Ha invece dichiarato inammissibili, per carenza di interesse, il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti, poiché rivolti contro le delibere n. 75/2025 e n. 188/2025, aventi natura endoprocedimentale e consistenti nell’indizione di consultazioni pubbliche. Tali atti non producevano un arresto procedimentale, non erano immediatamente lesivi e non vincolavano l’ART sulle misure definitive. Il secondo ricorso per motivi aggiunti, diretto contro la delibera conclusiva n. 241/2025, è stato esaminato nel merito e respinto. Il Collegio ha affermato che il sindacato giudiziale sulla regolazione dell’ART, espressione di discrezionalità tecnica, è limitato alla verifica di manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento, difetto di istruttoria o motivazione, senza possibilità di sostituire la valutazione tecnica del giudice a quella dell’Autorità. Ha ritenuto adeguata la motivazione della delibera, considerata unitariamente con la VIR, l’AIR, la relazione istruttoria, le consultazioni e gli altri atti del procedimento, anche mediante motivazione per relationem. Ha escluso che le sentenze costituzionali invocate incidessero sulla legittimità della regolazione ART: la sentenza n. 147/2025 riguardava il rapporto tra concedente e concessionario e non impediva all’Autorità di esercitare le proprie competenze regolatorie; la sentenza n. 88/2025, concernente l’annullamento d’ufficio, era estranea alla fattispecie. Il TAR ha riconosciuto all’ART il potere di definire non solo l’importo aritmetico delle tariffe, ma anche i sistemi e i modelli tariffari, i parametri economici e metodologici, nonché di verificare la coerenza del PEF con l’effettiva allocazione del rischio, i costi efficienti e una remunerazione del capitale proporzionata al rischio. Tale potere non comporta sostituzione dell’Autorità al concedente nella gestione del rapporto contrattuale o nell’attivazione dei rimedi convenzionali di riequilibrio. Sono state ritenute legittime le misure concernenti la verifica dell’equilibrio economico-finanziario, la matrice dei rischi e il TIR dell’equity, in quanto funzionali alla determinazione tariffaria e alla prevenzione di rendite sproporzionate. È stata esclusa la retroattività delle nuove regole sulle poste figurative, poiché la disciplina salvaguarda le poste già contabilizzate e applica il nuovo criterio agli investimenti successivi al 1° gennaio 2026, prevedendo altresì eccezioni motivate. È stata ritenuta legittima la disciplina transitoria, che differisce in via generale l’applicazione del nuovo sistema al successivo aggiornamento del PEF, concede tempo fino al 31 dicembre 2026 per l’adeguamento e prevede specifiche deroghe e salvaguardie. Sono state infine respinte le censure sul valore di subentro e sull’incertezza delle clausole derogatorie, ritenendo tali elementi non intangibili e subordinati a presupposti oggettivi e documentati. Le contestazioni nuove introdotte soltanto nella memoria di replica sono state dichiarate inammissibili. L’intervento ad adiuvandum è stato respinto nel merito per effetto della soccombenza della parte adiuvata. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lettere a), b), c) e g), d.l. n. 201/2011

  L’Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell’accesso alle relative infrastrutture e, in particolare, provvede a garantire condizioni di accesso eque e non discriminatorie, definire i criteri per la fissazione di tariffe, canoni e pedaggi, verificarne la corretta applicazione e stabilire i sistemi tariffari dei pedaggi autostradali basati sul metodo del price cap.

  La disposizione attribuisce all’ART un potere regolatorio ampio, comprendente la definizione dei sistemi e modelli tariffari, dei parametri economici e metodologici, nonché il monitoraggio della loro attuazione; il potere non è limitato alla mera determinazione aritmetica della tariffa.

• art. 43, commi 1 e 2, d.l. n. 201/2011

  Gli aggiornamenti o le revisioni delle convenzioni autostradali vigenti sono trasmessi al CIPE, previo adeguamento del testo convenzionale alle eventuali prescrizioni dell’ART per i profili di competenza relativi all’individuazione dei sistemi tariffari.

  La norma conferma il ruolo dell’ART sui profili regolatori e tariffari anche con riferimento alle concessioni autostradali vigenti, senza trasferire all’Autorità la gestione del rapporto concessorio.

• art. 177 d.lgs. n. 36/2023

  La disciplina è richiamata in relazione alla piena traslazione del rischio operativo al concessionario.

  Il principio di traslazione del rischio operativo costituisce parametro che l’ART può considerare nella verifica regolatoria della coerenza del PEF e della remunerazione, senza modificare l’allocazione convenzionale del rischio.

• art. 192 d.lgs. n. 36/2023

  La disposizione è richiamata quale disciplina dei rimedi convenzionali di riequilibrio economico-finanziario.

  L’attivazione dei rimedi contrattuali di riequilibrio resta rimessa al concedente e alla convenzione; l’ART può però svolgere una verifica antecedente e distinta sulla coerenza regolatoria delle grandezze economiche poste a base della tariffa.

• art. 12 l. n. 229/2003

  È richiamato quale fondamento dell’obbligo delle Autorità amministrative indipendenti con funzioni regolatorie di dotarsi di forme di analisi e valutazione di impatto della regolazione.

  L’AIR e la VIR concorrono alla motivazione degli atti regolatori e alla loro legittimazione, in un procedimento partecipato e trasparente.

• art. 3, comma 2, l. n. 241/1990

  La disposizione è richiamata in relazione all’esenzione dall’obbligo generale di motivazione per gli atti normativi e a contenuto generale.

  Per gli atti regolatori, l’obbligo motivazionale deriva dalle esigenze di legittimazione del potere regolatorio e può svilupparsi nell’intero procedimento, mediante richiamo agli atti istruttori e partecipativi.

• art. 13, comma 3, d.l. n. 162/2019

  La disposizione disciplinava il differimento del termine per l’adeguamento delle tariffe autostradali e per l’aggiornamento dei PEF.

  La declaratoria di illegittimità costituzionale della disposizione non impone all’ART una compensazione generalizzata degli effetti economici prodotti nei singoli rapporti concessori.

Massime di principio

• Le delibere con cui un’autorità indipendente indice una consultazione pubblica e sottopone agli stakeholder uno schema di possibile regolazione sono, di regola, atti endoprocedimentali non immediatamente lesivi, impugnabili soltanto quando producano un arresto procedimentale o effetti vincolanti e direttamente pregiudizievoli; la successiva consapevolezza del privato circa la natura non definitiva dell’atto può evidenziare l’assenza di interesse attuale all’impugnazione.
• Il sindacato del giudice amministrativo sugli atti di regolazione fondati su discrezionalità tecnica non consente la sostituzione della valutazione giudiziale a quella dell’autorità regolatoria, ma si limita alla verifica di manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento dei fatti, contraddittorietà, sviamento, difetto di istruttoria o difetto di motivazione.
• Per gli atti di regolazione, la motivazione e l’istruttoria devono essere valutate considerando l’intero procedimento, inclusi VIR, AIR, consultazioni, audizioni, relazioni istruttorie e documenti richiamati; la motivazione per relationem è idonea quando consenta di ricostruire le ragioni delle scelte e sussista coerenza tra il percorso istruttorio e il contenuto finale.
• Il potere dell’autorità di regolazione dei trasporti di definire i sistemi tariffari autostradali comprende la qualificazione dei parametri economici e finanziari rilevanti, il controllo dei costi efficienti, la verifica della coerenza della remunerazione con il rischio operativo e il monitoraggio dell’equilibrio economico-finanziario ai fini tariffari; tale potere non si confonde con la gestione del rapporto concessorio né con l’attivazione dei rimedi contrattuali di riequilibrio, che restano attribuiti al concedente.
• Nei rapporti concessori autostradali di durata non sussiste un diritto all’immodificabilità del sistema tariffario. Le modifiche regolatorie sono legittime se sorrette da ragionevolezza, istruttoria, trasparenza e adeguati meccanismi transitori, e non incidono retroattivamente su situazioni già esaurite o definite.
• Una disciplina regolatoria che differisca l’applicazione generale delle nuove misure al successivo aggiornamento del PEF, preveda un termine congruo per l’adeguamento, salvaguardi le poste già contabilizzate e consenta deroghe motivate non viola, per il solo fatto della decorrenza formale di alcune disposizioni, i principi di affidamento, certezza, prevedibilità e proporzionalità.

Come è indicizzato