Sentenza n. 1478/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti, comproprietari di un terreno di circa 2.000 mq inserito in un contesto urbano edificato, hanno impugnato il Piano Operativo Comunale di Carrara nella parte in cui ha trasformato la precedente destinazione edificabile del fondo in destinazione “VR”, con divieto di nuova edificazione. Hanno dedotto: 1) violazione dell’art. 19, comma 5, della l.r. Toscana n. 65/2014 e difetto di motivazione, poiché il Comune avrebbe respinto con formule generiche le osservazioni presentate; 2) manifesta irragionevolezza e arbitrarietà della classificazione, sostenendo che il terreno fosse un lotto intercluso o interstiziale, inserito in un ambito urbanizzato assimilabile a una zona di completamento, privo di caratteristiche agricole o ambientali riconducibili alle aree “VR”; 3) contraddittorietà rispetto agli obiettivi del piano operativo e al documento di avvio del procedimento; 4) violazione del legittimo affidamento, in ragione dell’interlocuzione del 2018 con il Comune, che aveva trasmesso agli uffici una richiesta di modifica dei parametri edificatori e di passaggio dalla tipologia “V” alla tipologia “S”; 5) contrasto con il piano strutturale, con il relativo dimensionamento insediativo, con le previsioni concernenti la U.T.O.E. 10 e con l’art. 19 delle relative norme tecniche, nonché lesione della partecipazione procedimentale.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha premesso che le scelte di pianificazione urbanistica costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e tecnica e sono sindacabili soltanto in presenza di manifesta illogicità, arbitrarietà o evidente travisamento dei fatti. Ha escluso che la precedente edificabilità del terreno o la comunicazione comunale del 2018 avessero generato un’aspettativa qualificata: la trasmissione dell’istanza agli uffici costituiva una mera attività istruttoria, senza garanzia di recepimento nel futuro piano, mentre la precedente destinazione urbanistica dava luogo soltanto a un’aspettativa generica. Ha inoltre ritenuto che il fondo non fosse un lotto intercluso, poiché ricadeva in una più ampia area comprendente altri lotti inedificati classificati anch’essi “VR”, oltre ad aree verdi “V5” sul lato opposto del viale. La destinazione a verde è stata giudicata coerente con lo stato dei luoghi e con la funzione attribuita dall’art. 64 delle norme tecniche del piano operativo alla salvaguardia degli spazi inedificati, alla connessione ecologica, alla riqualificazione ambientale e al contenimento del consumo di suolo. Le controdeduzioni comunali sono state ritenute sufficientemente motivate, perché esprimevano la coerenza della scelta con l’impostazione generale del piano e con l’obiettivo di preservare le aree libere, senza necessità di una motivazione analitica per ogni singola osservazione. Il giudice ha escluso anche il contrasto con il piano strutturale: il dimensionamento previsto da quest’ultimo costituisce un limite massimo sostenibile, non un obbligo di esaurimento della capacità edificatoria, e il piano operativo conserva il potere di individuare aree da sottrarre alla trasformazione. Non è stata ravvisata alcuna lesione della partecipazione, poiché i ricorrenti avevano presentato osservazioni nel procedimento e gli obiettivi di tutela degli spazi seminaturali e della connettività ambientale risultavano già coerenti con l’atto di avvio. I ricorrenti sono stati condannati alla rifusione delle spese processuali, liquidate in euro 3.000,00 oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 19, comma 5, l.r. Toscana n. 65/2014

  Le controdeduzioni alle osservazioni formulate nel procedimento di approvazione dello strumento urbanistico devono rendere comprensibili le ragioni della decisione; quando non sussiste un’aspettativa qualificata del privato, non è tuttavia necessaria una motivazione analitica su ogni singola osservazione, essendo sufficiente il confronto con gli interessi generali sottesi al piano.

• art. 64 delle norme tecniche di attuazione del Piano Operativo Comunale

  La disciplina delle aree verdi non edificate “VR” può vietare la nuova edificazione e perseguire finalità di tutela degli spazi liberi, riqualificazione ecologica, connessione ambientale, agricoltura di prossimità e contenimento del consumo di suolo.

• art. 92 l.r. Toscana n. 65/2014

  Il piano strutturale individua, tra l’altro, le dimensioni massime sostenibili dei nuovi insediamenti e delle nuove funzioni nell’ambito della strategia dello sviluppo sostenibile; tale previsione non impone al piano operativo di consumare integralmente il potenziale edificatorio.

• art. 95 l.r. Toscana n. 65/2014

  La pianificazione operativa può individuare aree da sottrarre alla trasformazione, nel rispetto delle dimensioni massime sostenibili definite dal piano strutturale.

• artt. 17 e seguenti l.r. Toscana n. 65/2014

  Il procedimento di formazione degli strumenti urbanistici deve assicurare la partecipazione degli interessati; tale garanzia risulta soddisfatta quando i proprietari possono presentare osservazioni, che l’amministrazione esamina nell’ambito dell’istruttoria e delle controdeduzioni.

• d.m. n. 1444/1968

  Il richiamo alle zone “B” di completamento non comporta, da solo, l’obbligo di riconoscere la vocazione edificatoria a un’area che non presenti le caratteristiche di un effettivo lotto intercluso e che sia stata diversamente qualificata dal piano in coerenza con le finalità ambientali.

Massime di principio

• Le scelte di pianificazione urbanistica costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e tecnica e sono sindacabili dal giudice soltanto in presenza di manifesta illogicità, arbitrarietà o evidente travisamento dei fatti; non è consentito sostituire la valutazione giudiziale a quella dell’amministrazione pianificatrice.
• La precedente destinazione edificabile di un’area non determina, di per sé, un’aspettativa qualificata del proprietario alla sua conservazione nel nuovo strumento urbanistico; configura normalmente una mera aspettativa generica, salvo che ricorrano specifiche situazioni giuridiche qualificate, come convenzioni urbanistiche, accordi con l’amministrazione o effetti conformativi derivanti da giudicati.
• La comunicazione con cui l’amministrazione trasmette agli uffici una richiesta privata di modifica dei parametri edificatori, per le valutazioni da compiere nell’ambito della nuova pianificazione, non genera un affidamento qualificato né impegna l’amministrazione a recepire la richiesta o a conservare la precedente edificabilità.
• La destinazione a verde di aree libere comprese nel tessuto urbanizzato può essere legittimamente funzionale non soltanto alla tutela agricola, ma anche al contenimento del consumo di suolo, al riequilibrio del tessuto edificato, alla connessione ecologica, alla riqualificazione ambientale e al miglioramento della vivibilità urbana.
• Il dimensionamento insediativo previsto dal piano strutturale individua un limite massimo sostenibile per la pianificazione operativa, ma non impone l’obbligatoria utilizzazione integrale della capacità edificatoria né impedisce al piano operativo di sottrarre determinate aree alla trasformazione.
• Quando le osservazioni urbanistiche non sono sostenute da un’aspettativa qualificata, il loro rigetto non richiede una motivazione analitica e puntuale per ciascuna proposta: è sufficiente che l’amministrazione le abbia esaminate e che le controdeduzioni rendano riconoscibile la coerenza della decisione con gli obiettivi generali del piano.

Come è indicizzato