Sentenza n. 522/2026 - Catania, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha indetto una procedura negoziata senza bando, ai sensi dell’art. 50, comma 1, lett. e), del d.lgs. 36/2023, per l’affidamento triennale del servizio di assistenza domiciliare ad anziani, disabili e famiglie svantaggiate, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. La ricorrente, seconda classificata, ha contestato l’ammissione e l’aggiudicazione in favore del costituendo RTI. Con il primo motivo ha dedotto la carenza del requisito di capacità tecnica previsto dalla lettera di invito, sostenendo che i servizi dichiarati dall’aggiudicatario presso il Comune di Siracusa erano stati svolti in regime di accreditamento e non mediante contratto di appalto, oltre a non raggiungere singolarmente la soglia economica richiesta. Con il secondo motivo ha dedotto la falsità o reticenza della dichiarazione resa dall’aggiudicatario e la configurabilità di un grave illecito professionale. Con il terzo motivo ha contestato l’interpretazione dell’offerta economica, nella quale era stato indicato il valore “14.898” nella cella relativa al ribasso percentuale, successivamente interpretato dalla commissione come ribasso del 50%, anziché del 14,898%, ovvero come offerta indeterminata e inammissibile; ha inoltre invocato il divieto di soccorso istruttorio sull’offerta economica. Con il quarto motivo, subordinato, ha censurato l’omessa verifica di anomalia dell’offerta, in ragione della differenza tra il costo della manodopera indicato dall’aggiudicatario e quello stimato dalla stazione appaltante. Il Comune ha sostenuto l’equiparabilità tra accreditamento e appalto, la correttezza dell’interpretazione del ribasso e l’assenza di elementi concreti di anomalia.

La decisione

Il TAR ha accolto la domanda annullatoria per l’assorbente carenza del requisito tecnico previsto dal punto 17 della lettera di invito, che richiedeva la gestione, per almeno 24 mesi continuativi, di almeno due servizi di assistenza domiciliare o analoghi “in Convenzione con Enti pubblici con Contratto di Appalto”. Dagli atti risultava che i servizi indicati dal RTI presso il Comune di Siracusa erano stati svolti sulla base di un sistema di accreditamento e non di un contratto di appalto. Il Collegio ha ritenuto che appalto e accreditamento siano modelli giuridici ed economici distinti: l’appalto comporta un rapporto contrattuale a prestazioni corrispettive, normalmente instaurato con un unico operatore e caratterizzato da obblighi di risultato e responsabilità dirette; l’accreditamento consiste invece in un sistema abilitativo plurale, nel quale gli operatori erogano prestazioni sulla libera scelta dell’utente, senza garanzia di un corrispettivo predeterminato. L’esperienza maturata in accreditamento non poteva quindi surrogare quella specificamente richiesta dalla lex specialis. La stazione appaltante, essendosi autovincolata con la lettera di invito, era tenuta a rispettarne le prescrizioni; la carenza del requisito avrebbe dovuto comportare l’esclusione del RTI. Sono stati assorbiti gli ulteriori motivi relativi al grave illecito professionale, all’interpretazione dell’offerta economica e alla verifica di anomalia. L’annullamento comporta la riedizione del potere, con esclusione del RTI e nuova aggiudicazione secondo le regole della procedura, senza automatica attribuzione dell’appalto alla ricorrente. La domanda risarcitoria è stata rigettata perché l’annullamento ha eliso il danno dedotto. Il Comune è stato condannato alle spese di giudizio, liquidate in euro 3.500, oltre accessori, e alla rifusione del contributo unificato; le spese sono state compensate nei confronti del RTI non costituito.

Norme richiamate

• art. 50, comma 1, lett. e), d.lgs. 36/2023

  Costituisce la base normativa della procedura negoziata senza bando utilizzata dal Comune per l’affidamento del servizio.

• art. 17 della lettera di invito

  «...Avere gestito negli ultimi 5 anni solari (2020/2021/2022/2023/2024) e per almeno 24 mesi continuativi minimo n. 2 servizi di assistenza domiciliare o analoghi in Convenzione con Enti pubblici con Contratto di Appalto...»

  La prescrizione della lex specialis richiedeva una specifica esperienza maturata mediante contratto di appalto; tale requisito non poteva essere soddisfatto attraverso servizi svolti in regime di accreditamento.

• art. 99, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai requisiti e alla verifica dell’aggiudicatario; il TAR non ha esaminato specificamente la censura, decidendo sulla carenza del requisito previsto dalla lettera di invito.

• art. 17, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Richiamato dalla ricorrente; la relativa censura è stata assorbita dall’accoglimento del motivo concernente la carenza del requisito tecnico.

• art. 98, comma 3, lett. b), d.lgs. 36/2023

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere la configurabilità di un grave illecito professionale derivante da dichiarazioni false o reticenti; il motivo non è stato esaminato.

• art. 101, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Richiamato dalla ricorrente per dedurre il divieto di soccorso istruttorio sull’offerta economica; la censura è stata assorbita.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Richiamato dalla ricorrente in relazione all’obbligo di verifica dell’anomalia dell’offerta; il motivo subordinato non è stato esaminato.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai principi di imparzialità e buon andamento; la relativa censura è stata assorbita.

Massime di principio

• Quando la stazione appaltante prescrive nella lex specialis che un requisito di capacità tecnica debba essere maturato mediante uno specifico modello contrattuale, come l’appalto con un ente pubblico, l’esperienza svolta attraverso un diverso modello giuridico ed economico, quale l’accreditamento, non è automaticamente equivalente né idonea a soddisfare il requisito.
• Il contratto di appalto e il regime di accreditamento sono modelli distinti: il primo instaura un rapporto sinallagmatico con obblighi di risultato e responsabilità dirette verso il committente, mentre il secondo abilita una pluralità di operatori all’erogazione di prestazioni secondo la scelta dell’utente, senza garanzia di un corrispettivo predeterminato.
• La stazione appaltante che stabilisce specifiche regole nella lex specialis si autovincola al loro rispetto e non può successivamente disapplicarle o sostituirle con criteri di equivalenza non previsti; la violazione dell’autovincolo rende illegittimi gli atti successivi della procedura.
• La carenza del requisito tecnico richiesto dalla lex specialis impone l’esclusione del concorrente privo del requisito e determina l’illegittimità dell’ammissione e dell’aggiudicazione in suo favore.
• L’annullamento dell’aggiudicazione per carenza dei requisiti dell’aggiudicatario comporta la riedizione del potere e una nuova aggiudicazione secondo le regole della procedura, ma non determina automaticamente il diritto del secondo classificato all’aggiudicazione.
• Quando l’annullamento dell’atto impugnato elimina il pregiudizio dedotto, la domanda risarcitoria per mancata aggiudicazione può essere rigettata per difetto del danno risarcibile.

Come è indicizzato