Sentenza n. 886/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La casa d’aste, appellante e ricorrente in primo grado, contestava il ritiro in autotutela di due attestati di libera circolazione relativi a un tavolo e a sei sedie attribuiti a Carlo Mollino, destinati alla vendita all’asta a Londra. Deduceva, tra l’altro, violazione delle garanzie partecipative, degli artt. 21-octies e 21-nonies l. 241/1990, difetto di istruttoria e motivazione, mancata dimostrazione dell’errore dell’ufficio esportazione, omessa ponderazione degli interessi, lesione del legittimo affidamento, violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, contraddittorietà tra il provvedimento di ritiro e il successivo decreto di dichiarazione dell’interesse culturale, violazione degli artt. 10, 13, 65 e 68 d.lgs. 42/2004, nonché omessa pronuncia e difetto di specificità della sentenza di primo grado. Contestava inoltre l’ordine di rientro dei beni in Italia e il rigetto della domanda risarcitoria, parametrata alle provvigioni d’asta non conseguite. Il Ministero eccepiva preliminarmente il difetto di legittimazione della casa d’aste, in quanto estranea ai procedimenti amministrativi riguardanti il proprietario dei beni.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR, compensando le spese. Ha ritenuto che la casa d’aste fosse estranea ai procedimenti amministrativi, i cui effetti diretti incidevano sulla sfera giuridica del proprietario, ma ha presciso dalla declaratoria di inammissibilità esaminando l’appello nel merito. Il provvedimento del 22 ottobre 2020 è stato riqualificato come revoca, e non come annullamento d’ufficio: l’amministrazione non aveva inteso rimuovere un atto illegittimo per vizi di legittimità, ma aveva compiuto una nuova valutazione discrezionale dell’interesse culturale dei beni, considerati unitariamente come suite da pranzo. Il Collegio ha ritenuto congrua la rivalutazione ministeriale, fondata sulla qualità artistica, sulla rarità, sulla provenienza, sul valore storico-relazionale e sulla necessità di evitare la fuoriuscita definitiva dal territorio nazionale. Ha escluso la violazione delle garanzie partecipative, poiché l’imminenza dell’asta e la collocazione dei beni a Londra integravano particolari esigenze di celerità ai sensi dell’art. 7 l. 241/1990; l’art. 10-bis non era applicabile al procedimento di secondo grado attivato d’ufficio. Ha ritenuto sufficiente la motivazione dell’autotutela, individuando l’interesse pubblico nella salvaguardia del patrimonio culturale nazionale, tutelato dall’art. 9 Cost. e dal Codice dei beni culturali. Le censure sulla proporzionalità sono state respinte perché generiche e non accompagnate dall’indicazione di misure alternative meno lesive. Il decreto del 23 dicembre 2021 è stato ritenuto adeguatamente motivato: l’art. 10, comma 3, lett. a), d), d-bis) ed e), d.lgs. 42/2004 consentiva di valorizzare sia il pregio intrinseco sia il riferimento alla storia dell’arte e della cultura, sia l’eccezionale interesse della serie di oggetti considerata come complesso. È stata dichiarata inammissibile la censura d’appello meramente riproduttiva dei motivi aggiunti, per violazione dell’art. 101, comma 1, c.p.a. L’ordine di rientro è stato ritenuto conseguenziale e dotato di base normativa negli artt. 1, 13 e seguenti e 65 d.lgs. 42/2004. La domanda risarcitoria è stata respinta: la casa d’aste non era parte del procedimento e vantava un interesse solo indiretto; inoltre la legittimità del ritiro escludeva l’ingiustizia del danno. In ogni caso, trattandosi di revoca, l’eventuale tutela sarebbe stata l’indennizzo ex art. 21-quinquies l. 241/1990, spettante ai soggetti direttamente interessati e non richiesto dall’appellante; la provvigione perduta avrebbe costituito comunque lucro cessante, non danno emergente indennizzabile.

Norme richiamate

• art. 21-octies l. 241/1990

  è annullabile il provvedimento amministrativo adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza

  L’annullamento d’ufficio presuppone l’illegittimità dell’atto; nel caso concreto il ritiro non è stato ricondotto a tale fattispecie, perché fondato su una rivalutazione discrezionale dell’interesse culturale.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies [...] può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole comunque non superiore a diciotto mesi

  La norma disciplina l’annullamento d’ufficio degli atti illegittimi; non è applicabile quando l’amministrazione riconsidera il merito e l’opportunità di un precedente provvedimento valido.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto [...] il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato

  La revoca consente la rimozione di un provvedimento valido per nuova valutazione dell’interesse pubblico originario; il privato direttamente interessato può avere diritto all’indennizzo, non al risarcimento del danno da atto illegittimo.

• art. 7 l. 241/1990

  ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento

  L’urgenza di impedire l’imminente vendita all’estero di beni di possibile interesse culturale può giustificare l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento.

• art. 10-bis l. 241/1990

  procedimenti ad istanza di parte

  Il preavviso di rigetto non si applica al procedimento di autotutela attivato d’ufficio.

• art. 10, comma 3, lett. a), d), d-bis) ed e), d.lgs. 42/2004

  sono altresì beni culturali, quando sia intervenuta la dichiarazione prevista dall'articolo 13

  La dichiarazione di interesse culturale può fondarsi sul pregio artistico o storico particolarmente importante, sul riferimento alla storia dell’arte e della cultura, sull’interesse eccezionale per l’integrità del patrimonio nazionale e sull’interesse eccezionale di una serie di oggetti considerata come complesso.

• art. 13 d.lgs. 42/2004

  Costituisce il fondamento della dichiarazione dell’interesse culturale dei beni.

• art. 65, comma 1, d.lgs. 42/2004

  è vietata l’uscita definitiva dal territorio della Repubblica dei beni culturali mobili indicati nell'articolo 10, commi 1, 2 e 3

  La disposizione fonda il divieto di uscita definitiva dei beni culturali e giustifica l’ordine di rientro conseguente alla dichiarazione di interesse culturale.

• art. 68 d.lgs. 42/2004

  È richiamato quale strumento normativo specifico per impedire la fuoriuscita di opere di particolare interesse culturale.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  il ricorso in appello deve contenere [...] le specifiche censure contro i capi della sentenza gravata

  L’appello deve criticare puntualmente le statuizioni e le ragioni della sentenza impugnata; la mera riproposizione dei motivi di primo grado è inammissibile.

• art. 9 Cost.

  La tutela del patrimonio culturale nazionale costituisce interesse pubblico di rilievo costituzionale, idoneo a prevalere sull’interesse economico privato alla vendita all’estero.

• art. 1 d.lgs. 42/2004

  la Repubblica [...] tutela e valorizza il patrimonio culturale [...] concorrendo a preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e a promuovere lo sviluppo della cultura

  La norma esprime il principio di territorialità e la finalità pubblica che sorregge l’ordine di conservazione e rientro dei beni culturali.

Massime di principio

• Il ritiro di un provvedimento amministrativo deve essere qualificato in base alla causa sostanziale dell’intervento: ricorre l’annullamento d’ufficio quando l’amministrazione rimuove un atto illegittimo per vizi di legittimità; ricorre invece la revoca quando, a fronte di un atto valido, procede a una nuova valutazione discrezionale dell’interesse pubblico originario o della situazione di fatto.
• La revoca di un provvedimento espressivo di valutazioni ampiamente discrezionali non è impedita dal legittimo affidamento del privato come avviene per l’annullamento d’ufficio; l’affidamento può rilevare ai fini dell’eventuale indennizzo nei limiti previsti dall’art. 21-quinquies l. 241/1990.
• L’imminenza della vendita all’estero di beni suscettibili di tutela culturale integra una particolare esigenza di celerità idonea a giustificare l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento di autotutela.
• La dichiarazione di interesse culturale può legittimamente fondarsi sulla valutazione unitaria di una pluralità di oggetti autonomamente individuabili quando essi costituiscano, per funzione, destinazione, provenienza e caratteristiche artistiche, una serie o un complesso dotato di eccezionale interesse storico o artistico.
• Nel giudizio d’appello amministrativo, la mera riproposizione dei motivi di primo grado o il rinvio generico agli atti precedenti non soddisfa l’onere di specificità imposto dall’art. 101, comma 1, c.p.a.; l’appellante deve individuare la statuizione impugnata e criticare puntualmente la relativa ratio decidendi.
• La casa d’aste che non ha partecipato al procedimento amministrativo di rilascio del titolo di libera circolazione e che vanta soltanto un interesse indiretto alla successiva vendita non può fondare una pretesa risarcitoria sul ritiro legittimo del titolo; l’eventuale indennizzo da revoca spetta ai soggetti direttamente interessati e non comprende il lucro cessante ipotetico.

Come è indicizzato