Sentenza n. 4839/2026 - Napoli, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha partecipato, in proprio e quale mandataria di un costituendo RTI, alla procedura aperta per l'affidamento, mediante accordo quadro, dei servizi di pulizia e disostruzione della rete fognaria urbana, risultando prima classificata per i lotti 4 e 5. L'offerta è stata sottoposta a verifica di anomalia. La stazione appaltante ha contestato il costo della manodopera, determinato dividendo il costo annuo per 2.028 ore retribuite, anziché per le ore mediamente lavorate indicate nelle tabelle ministeriali. L'originaria esclusione richiamava sia l'insostenibilità dell'offerta ai sensi dell'art. 110, comma 1, d.lgs. 36/2023, sia il mancato rispetto dei minimi salariali di cui all'art. 110, comma 5, lett. d), generando un'ambiguità motivazionale. La ricorrente ha dedotto l'illegittima applicazione della soglia dei quattro quinti per l'attivazione della verifica di anomalia, il difetto di istruttoria e motivazione, la sovrapposizione tra costo medio del lavoro tabellare e minimi salariali inderogabili, l'incompetenza della Commissione rispetto al RUP, la violazione del contraddittorio e dell'ordinanza cautelare che aveva imposto il riesame, nonché l'erroneità del giudizio di insostenibilità dell'offerta. Ha inoltre prodotto in giudizio crediti d'imposta e benefici fiscali che, a suo dire, avrebbero consentito di mantenere la sostenibilità economica dell'offerta. L'aggiudicazione è stata impugnata per illegittimità derivata dall'illegittimità dell'esclusione e sono state proposte domande risarcitorie.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, ai sensi dell'art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a., poiché il provvedimento di riesame del 6 maggio 2026 ha sostituito l'originaria esclusione quale fonte attuale della lesione, confermando l'esclusione con motivazione autonoma e chiarita. Il secondo ricorso per motivi aggiunti, diretto contro il riesame, è stato respinto. Non sussiste incompetenza della Commissione: il disciplinare consentiva al RUP di essere supportato dalla Commissione, cui spettavano gli approfondimenti tecnici, mentre la decisione conclusiva restava imputata al RUP; inoltre il provvedimento era sottoscritto dal RUP, che aveva fatto proprie le conclusioni istruttorie. La stazione appaltante ha correttamente distinto il costo medio orario risultante dalle tabelle ministeriali dai minimi salariali inderogabili: il mancato allineamento ai valori tabellari non equivale, di per sé, a violazione dei minimi retributivi. Il riesame ha infatti escluso tale violazione e ha fondato l'esclusione sull'insostenibilità complessiva dell'offerta ai sensi dell'art. 110, comma 1, d.lgs. 36/2023. È stato ritenuto corretto rapportare il costo annuo della manodopera alle ore effettivamente lavorabili e mediamente lavorate, poiché le ore retribuite ma non lavorate non esprimono capacità produttiva e non possono essere utilizzate automaticamente come divisore per costruire i prezzi unitari della prestazione. Le tabelle ministeriali non hanno valore assoluto e il concorrente può giustificare lo scostamento mediante concreti dati aziendali, ma la ricorrente non ha fornito tale dimostrazione nel subprocedimento. Non è stata violata la garanzia del contraddittorio: le richieste di chiarimenti avevano già posto in discussione il rapporto tra costo annuo della manodopera e divisore orario utilizzato, e la ricorrente aveva risposto distinguendo ore retribuite e ore effettivamente lavorate. La sostituzione del parametro di 1.578 con quello di 1.612 ore non ha introdotto una nuova ragione di esclusione, essendo rimasto invariato il tema tecnico dell'incidenza delle ore mediamente lavorate. Il giudizio di anomalia, espressione di discrezionalità tecnica, non presentava errori di fatto, manifesta irragionevolezza o macroscopica inattendibilità. La sottostima del costo della manodopera, quantificata nel 25,8 per cento e in euro 379.056 nel triennio, superava l'utile dichiarato di circa euro 104.000 e determinava una perdita stimata di circa euro 275.000. La ricorrente non ha dimostrato che, utilizzando il divisore corretto, l'offerta conservasse un margine positivo. I crediti d'imposta e i benefici fiscali prodotti soltanto in giudizio non erano stati indicati nel procedimento e non sono stati quantificati in modo idoneo a dimostrare l'assorbimento del disavanzo. Respinta l'impugnazione del riesame, è stato respinto anche il primo ricorso per motivi aggiunti contro l'aggiudicazione, non essendo stati dedotti vizi autonomi e non potendo sussistere l'illegittimità derivata. Le spese sono state compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  Base normativa della procedura aperta utilizzata per l'affidamento.

• art. 110, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Consente la verifica della congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell'offerta; il giudizio negativo può fondarsi sull'insostenibilità economica complessiva derivante da un errore metodologico nella determinazione dei costi.

• art. 110, comma 5, lett. d), d.lgs. 36/2023

  Riguarda il rispetto dei minimi salariali retributivi; il mancato allineamento del costo della manodopera ai valori medi delle tabelle ministeriali non dimostra, da solo, la violazione di tali minimi.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  Impone al concorrente che esponga un costo della manodopera inferiore a quello individuato dalla stazione appaltante di dimostrare che il ribasso dipende da una più efficiente organizzazione aziendale.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Fondamento della declaratoria di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, conseguente alla sostituzione dell'originario provvedimento lesivo con un autonomo provvedimento di riesame tempestivamente impugnato.

• art. 29 c.p.a.

  Richiamato quale base dell'azione di annullamento proposta contro il provvedimento di riesame.

Massime di principio

• Nella verifica di anomalia, il costo medio orario del lavoro risultante dalle tabelle ministeriali non coincide con i minimi salariali inderogabili: il mancato adeguamento ai valori tabellari non dimostra, da solo, la violazione dei minimi retributivi.
• Quando il concorrente indica un costo della manodopera inferiore a quello risultante dai parametri della stazione appaltante, deve fornire concreti dati aziendali idonei a dimostrare che lo scostamento dipende da una più efficiente organizzazione del lavoro.
• Per costruire i prezzi unitari di una prestazione, il costo annuo della manodopera deve essere rapportato alle ore effettivamente lavorabili e mediamente lavorate, includendo nel costo anche l'incidenza economica delle ore retribuite ma non lavorate; il divisore convenzionale utilizzato per la retribuzione oraria in busta paga non è automaticamente idoneo a determinare il costo produttivo della prestazione.
• Il giudizio di anomalia è espressione di discrezionalità tecnica e può essere sindacato dal giudice soltanto in presenza di errori di fatto, manifesta irragionevolezza o macroscopica inattendibilità. Una singola voce di costo può giustificare l'inattendibilità dell'intera offerta quando, per entità dello scostamento, incide sull'equilibrio economico complessivo.
• Il contraddittorio nella verifica di anomalia è rispettato quando le richieste della stazione appaltante consentono al concorrente di comprendere e contestare il rapporto tra costo annuo della manodopera e divisore orario utilizzato; la successiva precisazione del parametro tabellare, se resta invariato il nucleo tecnico della contestazione, non introduce necessariamente una nuova ragione di esclusione.
• Quando il provvedimento di riesame, adottato a seguito di una misura cautelare, chiarisce e sostituisce autonomamente l'originaria motivazione dell'esclusione, l'impugnazione dell'atto originario diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse; l'utilità processuale deve essere verificata con riferimento al nuovo atto lesivo.

Come è indicizzato