Parere n. 941/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il ricorrente, comproprietario di un’area occupata e irreversibilmente trasformata dal Comune di Modugno per un intervento di edilizia residenziale pubblica in assenza di espropriazione, ha impugnato la nota comunale con tre motivi. Ha sostenuto che la deliberazione consiliare n. 27 del 20 luglio 2020, con cui il Comune aveva disposto l’acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, avrebbe interrotto il termine per l’usucapione e comunque escluso l’animus rem sibi habendi dell’amministrazione; che l’occupazione illegittima non potesse costituire possesso utile, trattandosi di illecito permanente e altrimenti reintroducendosi forme di espropriazione indiretta; e che l’azione civile risarcitoria precedentemente promossa non avesse comportato rinuncia abdicativa alla proprietà. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, ritenendo la nota un atto endoprocedimentale privo di contenuto decisorio, e ha sostenuto nel merito la sussistenza dei presupposti dell’usucapione e la legittimità della scelta di perseguirne l’accertamento giudiziale.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha riqualificato la domanda in base al suo contenuto sostanziale, rilevando che il ricorso non mirava realmente soltanto all’annullamento della nota comunale, ma all’accertamento negativo del mancato acquisto della proprietà per usucapione da parte del Comune e all’accertamento positivo della persistente comproprietà del ricorrente. Tale domanda esula dal perimetro del ricorso straordinario, che ha natura tipicamente impugnatoria e consente esclusivamente azioni dirette all’annullamento di provvedimenti amministrativi. Inoltre, la controversia riguarda in via principale il diritto soggettivo di proprietà ed è quindi devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario. L’art. 8, comma 1, c.p.a. consente al giudice amministrativo di conoscere incidentalmente questioni relative a diritti soltanto quando esse siano pregiudiziali rispetto a una questione principale rientrante nella sua giurisdizione; nel caso concreto, invece, la titolarità del diritto di proprietà costituisce la questione principale e il ricorrente chiedeva una pronuncia non meramente incidentale. Il ricorso è stato pertanto dichiarato inammissibile, con assorbimento della domanda cautelare.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001

  Disciplina l’acquisizione sanante dei beni utilizzati per scopi di interesse pubblico in assenza di un valido provvedimento espropriativo; la deliberazione comunale richiamata dal ricorrente aveva disposto l’avvio del relativo procedimento.

• art. 8 d.P.R. n. 1199/1971

  Il ricorso straordinario è ammesso per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa e per l’annullamento di atti amministrativi definitivi

  Il ricorso straordinario è un rimedio tipicamente impugnatorio, utilizzabile per ottenere l’annullamento di provvedimenti amministrativi, non per proporre autonome azioni di accertamento.

• art. 7, comma 8, c.p.a.

  Il ricorso straordinario è ammesso unicamente per le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa

  Il ricorso straordinario non è esperibile per controversie riguardanti diritti soggettivi rientranti nella giurisdizione del giudice ordinario.

• art. 8, comma 1, c.p.a.

  Il giudice amministrativo nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale

  La cognizione incidentale dei diritti è ammessa soltanto quando la questione relativa al diritto sia pregiudiziale o incidentale rispetto a una controversia principale amministrativa; non consente di trasformare una domanda principale sulla proprietà in una controversia amministrativa.

• art. 8 d.P.R. n. 1199/1971

  La disposizione è stata richiamata, insieme alla giurisprudenza della Sezione, per ribadire la natura caducatoria del ricorso straordinario.

Massime di principio

• Nel ricorso straordinario al Presidente della Repubblica la domanda deve essere qualificata secondo il suo contenuto sostanziale, prescindendo dalla qualificazione formale attribuita dalla parte; il rimedio è inammissibile quando l’impugnazione di un atto amministrativo sia utilizzata per conseguire, in realtà, un accertamento autonomo.
• Il ricorso straordinario è un rimedio tipicamente impugnatorio e consente esclusivamente domande dirette all’annullamento di provvedimenti amministrativi; non è utilizzabile per ottenere una pronuncia di mero accertamento.
• Il ricorso straordinario è ammesso soltanto per controversie devolute alla giurisdizione amministrativa. Quando la questione principale riguarda l’accertamento della proprietà o di altro diritto soggettivo devoluto al giudice ordinario, il ricorso è inammissibile.
• La cognizione incidentale del giudice amministrativo sui diritti, prevista dall’art. 8, comma 1, c.p.a., presuppone che il diritto sia una questione pregiudiziale o incidentale rispetto a una controversia principale amministrativa; essa non opera quando il diritto soggettivo costituisce l’oggetto principale della domanda.

Come è indicizzato