Sentenza n. 324/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui il Comune aveva accertato l’inottemperanza all’ingiunzione di demolizione n. 57/2020 e irrogato la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001. L’ingiunzione e il successivo diniego di sanatoria erano stati parzialmente annullati dal TAR con sentenza n. 2409/2023, divenuta definitiva per alcune opere, mentre per le ulteriori opere la decisione era stata appellata. La ricorrente ha dedotto: difetto di istruttoria e violazione del giudicato, perché il Comune avrebbe accertato l’inottemperanza con riferimento all’intera volumetria abusiva, comprendendo anche le opere dichiarate legittime dal TAR; violazione del principio di tipicità, per avere riunito nello stesso atto l’accertamento dell’inottemperanza e l’irrogazione della sanzione; mancata notificazione del verbale di sopralluogo; violazione dell’art. 14 l. 689/1981 e mancata contestazione immediata dell’illecito; violazione del principio di legalità e irretroattività delle sanzioni; incompetenza dell’organo emanante, omessa individuazione dell’area da acquisire, mancata indicazione dei criteri di determinazione dell’area e omessa comunicazione di avvio del procedimento; nonché l’illegittimità derivata dell’atto in ragione dell’appello pendente contro la sentenza relativa alle opere ancora ritenute abusive.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. Il TAR ha ritenuto fondato il motivo relativo al difetto di istruttoria: il Comune, richiamando l’ordinanza di demolizione nel suo complesso, aveva accertato l’inottemperanza rispetto a tutte le opere originariamente contestate, senza espungere quelle che la sentenza n. 2409/2023 aveva definitivamente sottratto all’ordine demolitorio. L’atto è stato quindi annullato limitatamente alla parte concernente tali opere. Sono state invece respinte le censure riferite alle opere la cui abusività era stata confermata dal TAR, sebbene i relativi capi fossero ancora sub iudice in appello. Il Collegio ha affermato che l’acquisizione gratuita opera automaticamente allo scadere del termine per demolire, mentre l’atto di accertamento ha natura dichiarativa e costituisce titolo per l’immissione in possesso e la trascrizione. La sanzione pecuniaria dell’art. 31, comma 4-bis, può essere irrogata nel medesimo atto, senza che ciò determini atipicità, quando il termine per ottemperare sia scaduto dopo l’entrata in vigore della legge n. 164/2014. La mancata notificazione del verbale di sopralluogo, atto endoprocedimentale e meramente ricognitivo, non vizia l’atto conclusivo; la notificazione di quest’ultimo integra anche la contestazione dell’illecito. Non sono necessarie la comunicazione di avvio del procedimento acquisitivo né una specifica individuazione dell’area di sedime, mentre tali indicazioni sono necessarie per l’eventuale acquisizione di aree ulteriori. È stata esclusa l’incompetenza dell’Area Tecnica-Edilizia Privata, spettando all’Ufficio Patrimonio la successiva trascrizione dell’acquisto. Il TAR ha inoltre precisato che l’eventuale annullamento in appello dell’ordine di demolizione relativo alle restanti opere produrrebbe automaticamente effetti caducanti sull’atto conseguenziale di accertamento e acquisizione. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del Comune. L’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.

  L’acquisizione gratuita opera automaticamente allo scadere del termine per demolire; l’atto amministrativo successivo ha funzione dichiarativa e ricognitiva, individuando il bene trasferito e costituendo titolo per l’immissione in possesso e la trascrizione.

• art. 31, comma 4, d.P.R. 380/2001

  L’accertamento formale dell’inottemperanza rende percepibile l’effetto acquisitivo già prodottosi e costituisce il presupposto per l’immissione in possesso e la trascrizione del trasferimento.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria può essere irrogata nel medesimo atto di accertamento dell’inottemperanza o con successivo atto integrativo; l’irrogazione è vincolata quando il termine per ottemperare sia scaduto dopo l’entrata in vigore della legge n. 164/2014 e il destinatario non provi di non essere responsabile dell’abuso e della mancata demolizione.

• art. 14 l. 689/1981

  La notificazione dell’atto formale di accertamento dell’inottemperanza può assumere anche la funzione di contestazione dell’illecito sanzionato; non è necessaria la notificazione preventiva del verbale di sopralluogo, privo di contenuto dispositivo.

• art. 3 l. 241/1990

  L’accertamento è illegittimo per difetto di istruttoria quando l’amministrazione omette di conformare l’oggetto dell’inottemperanza agli effetti di una precedente sentenza di annullamento e comprende opere ormai sottratte all’ordine demolitorio.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria per l’acquisizione gratuita conseguente all’inottemperanza, trattandosi di attività vincolata e dovuta, salvo gli adempimenti specifici richiesti per l’eventuale estensione dell’acquisizione oltre l’area di sedime.

• art. 2409/2023

  La sentenza del TAR ha costituito il parametro conformativo dell’attività comunale: l’accertamento dell’inottemperanza non poteva comprendere le opere da essa definitivamente dichiarate legittime.

Massime di principio

• L’atto comunale che accerta l’inottemperanza a un’ingiunzione di demolizione deve conformarsi agli effetti di ogni precedente pronuncia giurisdizionale sull’ingiunzione stessa e non può comprendere opere sottratte all’ordine demolitorio da un giudicato di annullamento; in caso contrario è illegittimo per difetto di istruttoria e va annullato limitatamente a tali opere.
• L’acquisizione gratuita prevista dall’art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001 si produce automaticamente allo scadere del termine assegnato per la demolizione; il successivo atto di accertamento ha natura dichiarativa e ricognitiva, costituisce titolo per l’immissione in possesso e la trascrizione e deve individuare correttamente la consistenza immobiliare trasferita.
• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 può essere irrogata nello stesso atto che accerta l’inottemperanza, senza violazione del principio di tipicità, purché il termine per ottemperare sia scaduto dopo l’entrata in vigore della legge n. 164/2014.
• Il verbale di sopralluogo volto a verificare l’inottemperanza è un atto endoprocedimentale privo di contenuto dispositivo; la sua mancata notificazione non vizia il successivo atto formale di accertamento, la cui notificazione può integrare anche la contestazione dell’illecito sanzionato.
• L’acquisizione del manufatto abusivo e dell’area di sedime non richiede una specifica individuazione amministrativa ulteriore né la comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di effetti legali e di attività vincolata; per acquisire aree ulteriori rispetto al sedime occorrono invece puntuale individuazione e motivazione sulle necessità e sui criteri di determinazione.
• L’annullamento dell’atto presupposto costituito dall’ingiunzione di demolizione si estende automaticamente all’atto conseguenziale di accertamento e acquisizione, anche se quest’ultimo non sia stato impugnato, in ragione del necessario nesso di presupposizione.

Come è indicizzato