Sentenza n. 2394/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’impresa aveva impugnato il provvedimento con cui il GSE aveva rigettato una richiesta di verifica e certificazione a consuntivo relativa a un intervento di miglioramento dell’efficienza energetica nel processo di produzione del clinker, ritenendo insussistente il requisito dell’addizionalità dei risparmi, poiché il risparmio di combustibile avrebbe generato un vantaggio economico significativamente superiore al costo dell’intervento. In primo grado erano stati proposti anche motivi aggiunti concernenti l’illegittimità sopravvenuta del provvedimento alla luce dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, il rigetto di un’istanza di riesame e una nota del GSE relativa alla portata degli atti impugnati. In appello l’impresa ha dedotto: l’erronea interpretazione del requisito dell’addizionalità e la violazione della disciplina sugli aiuti di Stato e sui certificati bianchi; la violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, delle linee guida e dei principi di certezza dell’azione amministrativa, sostenendo che il rigetto costituisse un annullamento in autotutela della precedente approvazione della proposta di progetto e programma di misura; in subordine, questioni di legittimità costituzionale e di compatibilità con il diritto dell’Unione europea; infine, la violazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 e dell’art. 56, commi 7 e 8, d.l. n. 76/2020, sostenendo l’applicabilità della disciplina favorevole sugli atti di secondo grado e la possibilità di ottenere una decurtazione dell’incentivo anziché il rigetto integrale della richiesta.

La decisione

L’appello è stato respinto integralmente. Quanto al requisito dell’addizionalità, il Consiglio di Stato ha ribadito che esso comprende non solo il profilo tecnologico, ma anche quello economico e di mercato. Sono quindi escluse dal sostegno le tecnologie già rappresentative del mercato, gli interventi imposti dalla normativa e quelli che sarebbero stati realizzati comunque in assenza dell’incentivo. Il requisito è necessario per evitare che i certificati bianchi si traducano in un sussidio incondizionato lesivo della concorrenza. Il regolamento europeo sugli aiuti in esenzione individua astrattamente le categorie di aiuto compatibili, ma lascia agli Stati membri la definizione concreta dei requisiti di accesso; le linee guida nazionali possono dunque richiedere l’addizionalità economica. La relativa valutazione rientra nella discrezionalità tecnica del GSE ed è sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti, vizi non ravvisati nel caso concreto. Il rigetto della RVC non costituisce esercizio di autotutela né annullamento della precedente approvazione della PPPM: l’approvazione della proposta consente soltanto l’accesso alla successiva fase di rendicontazione, caratterizzata da autonoma istruttoria. La PPPM e la RVC appartengono a procedimenti distinti e l’approvazione della prima è necessaria, ma non sufficiente, per ottenere i titoli di efficienza energetica. Ne consegue anche l’assenza di un affidamento tutelabile sull’accoglimento delle successive RVC. Le questioni costituzionali e unionali sono state ritenute infondate perché fondate sull’erroneo presupposto della formazione di una posizione di vantaggio consolidata. È stata inoltre esclusa l’applicabilità dell’art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020 e dell’art. 42, commi 3 e 3-bis, d.lgs. n. 28/2011, poiché tali disposizioni riguardano l’annullamento d’ufficio o la decadenza da incentivi già riconosciuti, non il rigetto ordinario di una singola RVC. La decurtazione dell’incentivo è misura derogatoria alternativa alla decadenza e non si applica al rigetto della richiesta di verifica e certificazione. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Disciplina i poteri di controllo sugli incentivi e le misure conseguenti; non si applica, secondo la decisione, per trasformare il rigetto ordinario di una RVC in un provvedimento di autotutela o per estendere la decurtazione a una richiesta non ancora accolta.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  La disciplina favorevole è di stretta interpretazione e riguarda fattispecie non sovrapponibili; il comma 8 concerne provvedimenti di annullamento d’ufficio o decadenza da incentivi già riconosciuti, non il rigetto di una RVC.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non è applicabile perché il rigetto della RVC costituisce attività ordinaria di verifica e controllo, non annullamento d’ufficio di un precedente provvedimento favorevole.

• art. 1 l. 241/1990

  Richiamato dall’appellante in relazione ai principi di efficienza e certezza dell’azione amministrativa, ma ritenuto non violato.

• art. 6, comma 2, d.m. 28 dicembre 2012

  Richiamato nella disciplina dei certificati bianchi e dei requisiti per il riconoscimento dei risparmi energetici.

• art. 15, comma 2, d.m. 28 dicembre 2012

  Richiamato in relazione alle condizioni di riconoscimento dei titoli di efficienza energetica.

• art. 17 regolamento CE n. 800/2008

  Individua, nel quadro della decisione, il riferimento alla misura di risparmio energetico cui deve essere riconducibile il progetto incentivabile.

• art. 8 regolamento CE n. 800/2008

  Richiamato quale fondamento dell’effetto di incentivazione, che richiede che l’aiuto sia decisivo per la realizzazione dell’investimento.

• art. 88, comma 2, lett. d, c.p.a.

  Richiamato per il rinvio alla giurisprudenza secondo cui la decurtazione costituisce misura alternativa alla decadenza.

• artt. 2, 3, 41 e 97 Cost.

  Parametri costituzionali invocati per la questione di legittimità costituzionale, ritenuta infondata per l’assenza di una posizione di vantaggio consolidata e di un affidamento tutelabile.

Massime di principio

• Il requisito dell’addizionalità dei risparmi energetici comprende anche la dimensione economica e di mercato: non sono incentivabili gli interventi che sarebbero stati realizzati comunque in assenza del sostegno pubblico, perché l’incentivo si trasformerebbe in un sussidio incondizionato lesivo della concorrenza.
• La valutazione dell’addizionalità dei risparmi energetici rientra nella discrezionalità tecnica del Gestore ed è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti.
• L’approvazione di una proposta di progetto e programma di misura costituisce soltanto il presupposto per accedere alla successiva fase di rendicontazione; non attribuisce il diritto ai titoli di efficienza energetica, che possono essere negati all’esito dell’autonoma istruttoria sulla richiesta di verifica e certificazione.
• Il rigetto di una richiesta di verifica e certificazione dei risparmi energetici è un atto ordinario di verifica e controllo e non costituisce annullamento d’ufficio o altro provvedimento di autotutela della precedente approvazione della proposta progettuale.
• La disciplina che consente la decurtazione degli incentivi o riguarda la decadenza da incentivi già riconosciuti non è estensibile al rigetto di una singola richiesta di verifica e certificazione non ancora accolta.
• L’approvazione della proposta progettuale non fonda un legittimo affidamento sull’accoglimento delle successive richieste di verifica e certificazione, poiché l’operatore prudente e accorto deve considerare autonoma e decisiva la successiva fase di rendicontazione.

Come è indicizzato