Sentenza n. 3033/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società aveva chiesto al TAR l’accertamento della non debenza del contributo previsto dall’art. 37, comma 6, lett. b), del d.l. n. 201/2011, richiesto dall’ART mediante note del 5 settembre e del 17 ottobre 2023 e successive determinazioni del gennaio 2024. La contestazione riguardava, in particolare, l’inclusione nel fatturato rilevante dei ricavi derivanti dal noleggio di autobus con conducente, attività che la società riteneva estranea all’ambito soggettivo e oggettivo della contribuzione. Il TAR aveva dichiarato inammissibile l’azione ritenendo non tempestivamente impugnata la delibera ART n. 141/2018, presupposta alla richiesta contributiva. In appello la società ha dedotto l’erroneità della declaratoria, sostenendo che la delibera n. 141/2018 non fosse immediatamente lesiva e che la controversia riguardasse soltanto la sua concreta applicazione, nonché riproposto le censure di merito sulla non debenza del contributo. Ha sostenuto che l’attività di noleggio con conducente non fosse stata concretamente regolata dall’ART e non rientrasse quindi nel fatturato imponibile.

La decisione

L’appello è stato respinto, confermando l’esito di primo grado con diversa motivazione. Il Consiglio di Stato ha ritenuto parzialmente fondata la censura relativa all’individuazione dell’atto lesivo, precisando che la delibera ART n. 141/2018, in quanto individuava la platea dei contribuenti e i criteri generali di determinazione ma non il quantum concretamente dovuto, non era immediatamente lesiva rispetto alla specifica contestazione della società. L’atto lesivo era invece la richiesta di pagamento del 5 settembre 2023, che quantificava il contributo e intimava il pagamento. Poiché tale atto non era stato tempestivamente impugnato entro il termine decadenziale di cui all’art. 29 c.p.a., mentre il ricorso era stato notificato il 7 dicembre 2023, l’azione di accertamento negativo è stata ritenuta inammissibile: trattandosi di interessi legittimi, essa non può essere utilizzata per eludere il termine decadenziale dell’azione di annullamento. La successiva nota del 17 ottobre 2023 è stata qualificata come meramente confermativa e priva di autonoma lesività. Il Collegio ha inoltre esaminato e respinto nel merito la tesi della società: la disciplina contributiva riguarda tutti gli operatori economici del settore del trasporto per i quali l’ART abbia concretamente avviato l’esercizio delle proprie competenze o attività previste dalla legge, senza distinguere tra operatori direttamente regolati e meri beneficiari della regolazione. La nozione di servizi di trasporto passeggeri contenuta nella delibera n. 141/2018 è stata ritenuta sufficientemente ampia da comprendere sia i servizi regolari sia quelli occasionali, inclusi i servizi di noleggio autobus con conducente. L’attività regolatoria dell’ART in materia di accesso alle autostazioni è stata considerata concretamente riferibile anche a tali operatori. Le spese del grado, liquidate in € 4.000,00, sono state poste a carico dell’appellante.

Norme richiamate

• art. 37, comma 6, lett. b), d.l. n. 201/2011

  «mediante un contributo versato dagli operatori economici operanti nel settore del trasporto e per i quali l’Autorità abbia concretamente avviato, nel mercato in cui essi operano, l’esercizio delle competenze o il compimento delle attività previste dalla legge»

  La contribuzione è dovuta dagli operatori economici del settore del trasporto nei cui confronti l’ART abbia concretamente avviato l’esercizio delle proprie competenze o attività, in misura parametrata al fatturato e con soglie di esenzione.

• art. 29 c.p.a.

  Il termine decadenziale per l’azione di annullamento impedisce di utilizzare un’azione di accertamento negativo per contestare tardivamente un atto autoritativo lesivo.

• art. 105, comma 1, c.p.a.

  Richiamato dalla parte appellante quale possibile fondamento della rimessione della causa al giudice di primo grado; la richiesta non è stata accolta.

• art. 101 c.p.a.

  Richiamato per la riproposizione in appello dei motivi assorbiti dal giudice di primo grado.

• art. 28, comma 1, regolamento (UE) n. 181/2011

  «ogni Stato membro designa uno o più organismi nuovi o esistenti responsabili dell'applicazione del presente regolamento»

  Costituisce la base europea per l’individuazione dell’organismo responsabile dell’applicazione della disciplina sui diritti dei passeggeri nel trasporto effettuato con autobus.

• art. 3, comma 1, d.lgs. n. 169/2014

  Individua nell’ART l’organismo responsabile dell’applicazione del regolamento UE n. 181/2011.

• art. 2, lett. e), d.lgs. n. 169/2014

  Definisce i servizi di trasporto passeggeri effettuati con frequenza e itinerario determinati e con fermate prestabilite.

• art. 2, lett. f), d.lgs. n. 169/2014

  Definisce i servizi che non rientrano nella categoria dei servizi regolari, compresi quelli di trasporto di gruppi costituiti su iniziativa del cliente o del vettore.

• art. 37, comma 3, lett. d) ed e), d.l. n. 201/2011

  Attribuisce all’ART poteri di richiesta di informazioni, acquisizione di documenti e svolgimento di ispezioni nei confronti dei soggetti sottoposti alla regolazione.

• art. 112 c.p.c.

  Richiamato in relazione al principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Massime di principio

• Quando la contestazione riguarda il quantum concretamente richiesto a titolo di contributo, la delibera generale che individua la platea degli obbligati e i criteri di calcolo non è necessariamente immediatamente lesiva; la lesione può concretizzarsi nell’atto applicativo che quantifica il contributo e intima il pagamento.
• La mancata tempestiva impugnazione dell’atto applicativo che quantifica un contributo autoritativo rende inammissibile una successiva azione di accertamento negativo del credito, quando la controversia incide su interessi legittimi, poiché l’accertamento non può eludere il termine decadenziale dell’azione di annullamento.
• Una nota successiva con cui l’amministrazione conferma una precedente richiesta di pagamento, senza introdurre nuovi contenuti dispositivi o una distinta lesività, è un atto meramente confermativo e non riapre il termine per l’impugnazione.
• Dopo la novella normativa del 2018, i soggetti passivi del contributo in favore dell’ART comprendono tutti gli operatori economici operanti nel settore del trasporto nei cui confronti l’Autorità abbia concretamente avviato l’esercizio delle proprie competenze o attività previste dalla legge, senza necessità che siano direttamente destinatari di una regolazione specifica.
• La nozione di servizi di trasporto passeggeri utilizzata nella disciplina contributiva dell’ART può comprendere sia servizi regolari sia servizi occasionali, inclusi quelli di noleggio di autobus con conducente, quando tali attività beneficino concretamente delle funzioni regolatorie dell’Autorità, ad esempio in materia di accesso alle autostazioni.

Come è indicizzato