Sentenza n. 4172/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Gli appellanti chiedevano la riforma della sentenza del TAR Lazio e il risarcimento dei danni asseritamente derivati dal diniego, successivamente annullato, del riconoscimento automatico dei loro titoli odontoiatrici portoghesi. Deducevano che il Ministero avrebbe dovuto riconoscere automaticamente i titoli ai sensi della direttiva 2005/36/CE e del d.lgs. n. 206/2007; che l’Amministrazione non aveva provato l’errore scusabile né l’assenza di colpa; che la convocazione della conferenza di servizi era stata illegittima, in quanto riferita a titoli identici a titoli già riconosciuti; che l’istruttoria sulle carenze formative era stata superficiale e insufficientemente motivata; che il parere della Commissione europea del 2015 riguardava una fattispecie diversa; e che sussistevano il nesso causale e i danni patrimoniali e non patrimoniali, consistenti nelle spese per il tirocinio, nel mancato guadagno, nel ritardo nell’iscrizione previdenziale e nei disagi personali. Il Ministero sosteneva invece l’assenza di colpa, richiamando la peculiarità dei percorsi formativi, la durata inferiore a quella minima, il riconoscimento di esami pregressi, i dubbi sull’equivalenza della formazione e l’incertezza applicativa della disciplina europea.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ribadito che la colpa costituisce elemento necessario della responsabilità della pubblica amministrazione per danni da provvedimento illegittimo e che l’illegittimità dell’atto non determina automaticamente il diritto al risarcimento. La colpa d’apparato è presunta in via semplice in relazione all’illegittimità del provvedimento, ma l’Amministrazione può fornire la prova contraria dell’errore scusabile. Nel caso concreto, il Collegio ha ritenuto che il Ministero avesse allegato elementi rilevanti per escludere la colpa: la durata quadriennale dei percorsi, le modalità di riconoscimento di precedenti studi, le possibili carenze rispetto ai requisiti minimi europei, il parere della Commissione europea del 2015 sui casi eccezionali e l’ordinanza del Consiglio di Stato che aveva disposto un rinvio pregiudiziale su profili analoghi. Sebbene la conferenza di servizi non avrebbe dovuto essere convocata se i titoli fossero stati correttamente qualificati come soggetti a riconoscimento automatico, tale errore è stato ritenuto scusabile ai fini della responsabilità risarcitoria. La complessità e la novità degli aspetti applicativi, nonché l’intento di acquisire ulteriori chiarimenti dalla Commissione europea a tutela della salute pubblica, escludevano la colpa d’apparato. La stessa precedente sentenza di annullamento aveva riconosciuto la novità della questione. Il Collegio ha inoltre affermato che, anche in caso di violazione del diritto dell’Unione europea, la responsabilità risarcitoria richiede una violazione grave e manifesta e un nesso causale diretto tra violazione e danno. Le spese di lite sono state compensate in ragione della particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 21 direttiva 2005/36/CE

  «Ogni Stato membro riconosce i titoli di formazione [...] di dentista [...] conformi alle condizioni minime di formazione di cui rispettivamente agli articoli [...] 31 [...] e attribuisce loro [...] gli stessi effetti sul suo territorio che hanno i titoli di formazione che esso rilascia».

  La disposizione stabilisce il principio del riconoscimento automatico dei titoli di formazione odontoiatrica conformi ai requisiti minimi armonizzati.

• art. 31 d.lgs. n. 206/2007

  Recepisce nell’ordinamento italiano il principio europeo del riconoscimento automatico dei titoli professionali, secondo quanto richiamato dagli appellanti e dalla sentenza.

• art. 34 direttiva 2005/36/CE

  Disciplina la formazione del dentista di base e rinvia ai requisiti minimi e all’allegato V rilevanti per il riconoscimento automatico.

• art. 50 direttiva 2005/36/CE

  Consente allo Stato membro ospitante di chiedere documenti, certificati e conferme sull’autenticità dei titoli e sul rispetto delle condizioni minime di formazione in caso di dubbio fondato.

• art. 61 direttiva 2005/36/CE

  «Se uno Stato membro incontra forti difficoltà nell’applicare una disposizione della presente direttiva, la Commissione esamina tali difficoltà insieme allo Stato membro interessato».

  Prevede una clausola di deroga temporanea in presenza di forti difficoltà applicative, elemento considerato nel contesto dell’incertezza interpretativa.

• art. 16 d.lgs. n. 206/2007

  Disciplina la conferenza di servizi nelle procedure di riconoscimento dei titoli professionali; il Consiglio di Stato ha ritenuto che non fosse necessaria se il titolo fosse stato correttamente qualificato come soggetto a riconoscimento automatico, ma ha considerato scusabile l’errore dell’Amministrazione.

• art. 2727 c.c.

  Fondamento della presunzione semplice secondo cui la colpa dell’Amministrazione è presuntivamente correlata all’illegittimità del provvedimento, salva la prova contraria dell’errore scusabile.

Massime di principio

• L’annullamento di un provvedimento amministrativo illegittimo non determina automaticamente il diritto al risarcimento del danno: è necessario dimostrare anche la colpa dell’Amministrazione, quale elemento costitutivo della responsabilità da attività amministrativa illegittima.
• La colpa dell’Amministrazione è presuntivamente correlata all’illegittimità del provvedimento, ma la presunzione può essere superata mediante la prova dell’errore scusabile; tra gli elementi idonei a escluderlo rientrano la complessità del quadro normativo, l’incertezza interpretativa, i contrasti giurisprudenziali e la complessità della situazione fattuale.
• Anche quando la violazione riguarda una norma del diritto dell’Unione europea, il risarcimento presuppone una violazione grave e manifesta, oltre alla preordinazione della norma al conferimento di diritti ai singoli e all’esistenza di un nesso causale diretto tra violazione e danno.
• In materia di riconoscimento delle qualifiche professionali, il principio del riconoscimento automatico opera per i titoli conformi ai requisiti minimi armonizzati; tuttavia, l’errore dell’Amministrazione nella qualificazione del titolo può essere risarcitoriamente scusabile se sia stato alimentato da peculiari modalità del percorso formativo, orientamenti o indicazioni interpretative non univoche e dalla necessità di acquisire chiarimenti istituzionali.
• L’attivazione di interlocuzioni con la Commissione europea e di approfondimenti istruttori, anche quando non necessari alla corretta applicazione del regime di riconoscimento automatico, può escludere la colpa d’apparato se risulti giustificata da obiettivi di tutela di interessi pubblici fondamentali e da obiettiva incertezza sulle modalità applicative della disciplina.

Come è indicizzato