Sentenza n. 1683/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui il GSE, in relazione a un procedimento penale riguardante presunti traffici illeciti di rifiuti, false rappresentazioni sulla provenienza delle biomasse e indebita percezione di incentivi, aveva avviato il procedimento di controllo ex art. 42 d.lgs. 28/2011 e sospeso l’erogazione degli incentivi previsti dalla convenzione. In primo luogo, ha dedotto la violazione dell’art. 21-quater l. 241/1990, dell’art. 2 l. 241/1990, dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 e del d.m. 31 gennaio 2014, sostenendo l’assenza di gravi ragioni, la mancata fissazione di un termine certo, l’eccessiva durata e la contraddittorietà con precedenti provvedimenti di sblocco degli incentivi. Ha inoltre dedotto sviamento, motivazione apparente e contraddittorietà. In secondo luogo, ha lamentato la violazione della disciplina sui controlli degli incentivi alle biomasse, il difetto di istruttoria e di motivazione, il travisamento dei presupposti, l’illogicità, l’arbitrarietà, la violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e legittimo affidamento, nonché degli artt. 24, 27 e 41 Cost., sostenendo che mancassero verifiche amministrative autonome sulla tracciabilità delle biomasse e che la posizione della società riguardasse solo una minima parte dell’importo oggetto di sequestro. In terzo luogo, ha dedotto la violazione degli artt. 35, 50, 54 e seguenti d.lgs. 159/2011 e dell’art. 1253 c.c., affermando che la disciplina del codice antimafia e il sequestro finalizzato alla confisca avrebbero impedito la sospensione e già garantito i crediti del GSE. Nel corso del giudizio il GSE ha annullato d’ufficio il provvedimento sospensivo, ripristinando l’erogazione degli incentivi; la ricorrente ha tuttavia dichiarato di conservare interesse alla decisione sull’illegittimità dell’atto ai fini risarcitori ex art. 34, comma 3, c.p.a.

La decisione

Il TAR ha rigettato l’eccezione di inammissibilità, rilevando che il ricorso era stato depositato prima dell’annullamento d’ufficio, e ha escluso l’improcedibilità perché la ricorrente aveva manifestato un interesse risarcitorio, rendendo necessario l’accertamento della legittimità dell’atto ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a. Nel merito, ha ritenuto legittimo il potere del GSE di sospendere cautelativamente l’erogazione degli incentivi ai sensi dell’art. 21-quater l. 241/1990, anche in assenza di una specifica previsione nell’art. 42 d.lgs. 28/2011 o nel d.m. 31 gennaio 2014. Tale potere ha carattere generale, precauzionale e interinale ed è esercitabile in presenza di gravi ragioni, per il tempo strettamente necessario e nei limiti temporali propri dell’autotutela. Il procedimento penale, il sequestro e il rinvio a giudizio, nella parte in cui prospettavano condotte potenzialmente idonee a determinare l’indebita percezione di incentivi, costituivano gravi ragioni sufficienti, senza necessità che fosse già intervenuto il giudicato penale o l’esito del procedimento amministrativo di verifica. Il TAR ha ritenuto rispettato anche il limite temporale: le ipotesi di false o ingannevoli dichiarazioni potevano ricondursi all’art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990, con applicazione del termine ragionevole anziché del termine ordinario di dodici mesi. Il termine di 180 giorni del d.m. 31 gennaio 2014 è stato qualificato come ordinatorio e il suo eventuale decorso non avrebbe consumato il potere né invalidato l’atto. La durata concreta della sospensione, protrattasi poco più di due mesi, è stata ritenuta ragionevole e proporzionata. Il successivo annullamento d’ufficio parziale, adottato dopo i nulla osta dell’autorità giudiziaria, non ha dimostrato contraddittorietà o travisamento: le precedenti comunicazioni favorevoli non impedivano una successiva valutazione cautelare autonoma del GSE. Le disposizioni del codice antimafia sono state ritenute non ostative, poiché presuppongono la futura confisca e non impediscono la sospensione preventiva diretta a evitare l’erogazione o la dispersione di risorse pubbliche potenzialmente indebite. L’art. 50 d.lgs. 159/2011 non è stato ritenuto pertinente alla fattispecie prospettata, riguardando, in caso di confisca, l’estinzione per confusione del credito erariale nelle procedure esecutive dei concessionari della riscossione. Il GSE non era tenuto a svolgere ulteriori indagini patrimoniali, essendo sufficiente il rischio concreto di indebita erogazione di denaro pubblico. La domanda di accertamento dell’illegittimità dell’atto a fini risarcitori è stata quindi respinta. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia e per il ritiro dell’atto durante il giudizio.

Norme richiamate

• art. 21-quater l. 241/1990

  La sospensione non può comunque essere disposta o perdurare oltre i termini per l'esercizio del potere di annullamento di cui all'articolo 21-nonies

  Prevede il potere generale dell’amministrazione di sospendere l’efficacia o l’esecuzione dei propri provvedimenti per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, entro i limiti temporali dell’autotutela.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  In presenza di false rappresentazioni o dichiarazioni mendaci, il termine ordinario di dodici mesi per l’annullamento d’ufficio non opera, restando applicabile il termine ragionevole; tale regime è stato ritenuto applicabile alle ipotesi contestate nel procedimento di verifica.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Disciplina i controlli sugli incentivi energetici, ma non esclude il potere generale di sospensione cautelare previsto dall’art. 21-quater l. 241/1990.

• art. 10 d.m. 31 gennaio 2014

  Il termine di conclusione del procedimento di verifica è ordinatorio e acceleratorio; il suo decorso non comporta la consumazione del potere amministrativo né determina, di per sé, l’illegittimità del provvedimento tardivo.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Consente, quando viene meno l’interesse all’annullamento ma permane un interesse risarcitorio, di accertare l’illegittimità dell’atto; nel caso concreto l’accertamento è stato svolto e la domanda è stata respinta.

• art. 35, comma 5, d.lgs. 159/2011

  La disciplina sulla salvaguardia del valore aziendale nell’amministrazione giudiziaria non impedisce al GSE di sospendere cautelativamente incentivi potenzialmente indebiti.

• art. 50 d.lgs. 159/2011

  L’estinzione per confusione del credito erariale è stata riferita dal giudice, in caso di confisca, ai crediti nelle procedure esecutive dei concessionari della riscossione, non alla sospensione cautelare degli incentivi.

• artt. 54 e seguenti d.lgs. 159/2011

  Le misure patrimoniali previste dal codice antimafia non escludono l’autonomo potere cautelare del GSE di prevenire l’erogazione di risorse pubbliche potenzialmente non dovute.

Massime di principio

• Il GSE, quale soggetto che esercita funzioni pubbliche nell’erogazione di incentivi, può sospendere cautelativamente l’efficacia dei provvedimenti di ammissione agli incentivi ai sensi dell’art. 21-quater l. 241/1990, anche quando la disciplina speciale dei controlli non preveda espressamente tale potere.
• La sospensione cautelare degli incentivi è legittima in presenza di elementi derivanti da indagini penali, sequestri o rinvii a giudizio che prospettino condotte potenzialmente idonee a determinare l’indebita percezione dei benefici; non è necessario attendere il giudicato penale o la conclusione del procedimento amministrativo di verifica.
• Le gravi ragioni richieste dall’art. 21-quater l. 241/1990 ricorrono quando la prosecuzione dell’erogazione possa compromettere il recupero di risorse pubbliche o il corretto accertamento della spettanza degli incentivi, purché la misura sia provvisoria, motivata e limitata al tempo strettamente necessario.
• Quando l’eventuale annullamento d’ufficio dipende da false rappresentazioni o dichiarazioni mendaci rilevanti per il riconoscimento dell’incentivo, il limite temporale dell’autotutela può essere costituito dal termine ragionevole previsto dall’art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990, anziché dal termine ordinario di dodici mesi.
• Il termine previsto dalla disciplina regolamentare per la conclusione del procedimento di verifica, se non qualificato come perentorio, ha natura ordinatoria: il suo decorso non determina la perdita del potere amministrativo né l’illegittimità automatica dell’atto successivo.
• Le misure patrimoniali del codice antimafia, anche quando sia disposto un sequestro finalizzato alla confisca, non impediscono all’amministrazione erogatrice di sospendere preventivamente incentivi in denaro per evitare la dispersione di risorse pubbliche potenzialmente indebite; non è necessario dimostrare previamente l’inesistenza di altri beni aggredibili.

Come è indicizzato