Corte di giustizia, Sentenza C-823/21

Inadempimento dell’Ungheria per restrizioni all’accesso alla procedura di asilo

La pronuncia riguarda un ricorso per inadempimento ex articolo 258 TFUE promosso dalla Commissione europea contro l’Ungheria. Oggetto del giudizio è la compatibilità con il diritto dell’Unione della normativa ungherese che subordina la presentazione della domanda di protezione internazionale a una procedura preliminare presso ambasciate ungheresi situate in paesi terzi.

Contesto normativo rilevante

La Corte richiama anzitutto la direttiva 2013/32/UE, in particolare:

• articolo 3, paragrafi 1 e 2, che delimita l’ambito di applicazione della direttiva;
• articolo 6, che disciplina la presentazione e registrazione della domanda di protezione internazionale;
• articolo 9, paragrafo 1, relativo al diritto di rimanere nello Stato membro durante la procedura.

Sono inoltre richiamati la direttiva 2013/33/UE, in particolare gli articoli 13, 17, paragrafo 2, e 19, paragrafo 1, nonché l’articolo 18 della Carta e, per la difesa dell’Ungheria, l’articolo 72 TFUE.

La normativa ungherese contestata

La legge ungherese del 2020 imponeva, in linea di principio, a cittadini di paesi terzi e apolidi presenti nel territorio ungherese o alle frontiere di recarsi personalmente presso le ambasciate di Belgrado o Kiev per depositare una dichiarazione d’intenti. Solo dopo l’esame di tale dichiarazione l’autorità competente poteva rilasciare un documento di viaggio che consentiva l’ingresso in Ungheria per presentare la domanda di asilo.

La disciplina prevedeva alcune eccezioni per determinate categorie di persone, ma la Corte precisa che, ai fini dell’esame dell’inadempimento, rileva la situazione normativa esistente alla scadenza del termine fissato nel parere motivato.

Le censure della Commissione

Secondo la Commissione, la normativa ungherese violava l’articolo 6 della direttiva 2013/32/UE, letto alla luce dell’articolo 18 della Carta, perché impediva o ritardava in modo ingiustificato l’accesso effettivo alla procedura di asilo. La Commissione ha sostenuto che il diritto di presentare una domanda deve poter essere esercitato immediatamente quando l’interessato manifesta la volontà di chiedere protezione, anche alla frontiera.

La Commissione ha inoltre respinto la giustificazione fondata sulla pandemia di COVID-19 e quella basata sull’articolo 72 TFUE, osservando che sarebbero state disponibili misure meno restrittive.

Il ragionamento della Corte sull’ambito di applicazione della direttiva

La Corte afferma che i cittadini di paesi terzi e gli apolidi che si trovano nel territorio di uno Stato membro o alle sue frontiere rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2013/32/UE. La circostanza che il diritto nazionale imponga loro di recarsi presso un’ambasciata in un paese terzo non trasforma la domanda in una domanda diplomatica o territoriale ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2.

La Corte ribadisce che l’articolo 6 garantisce il diritto di presentare una domanda di protezione internazionale senza formalità amministrative che ne ritardino ingiustificatamente l’esercizio. Tale diritto è funzionale all’effettività del diritto di asilo sancito dall’articolo 18 della Carta e al diritto del richiedente di rimanere nel territorio dello Stato membro durante l’esame della domanda, ai sensi dell’articolo 9 della direttiva.

Sanità pubblica e pandemia di COVID-19

La Corte riconosce che la tutela della salute pubblica è un obiettivo legittimo e che gli Stati membri possono, in via eccezionale, introdurre modalità particolari per la presentazione della domanda di asilo, purché siano idonee allo scopo e proporzionate.

Tuttavia, la misura ungherese viene giudicata manifestamente sproporzionata: obbligare gli interessati a lasciare il territorio o la frontiera per recarsi in ambasciata li espone ulteriormente al rischio sanitario e, al tempo stesso, frustra l’accesso rapido alla procedura di protezione internazionale. La Corte osserva inoltre che il diritto dell’Unione consente misure meno invasive, come esami medici, isolamento, distanziamento, presentazione di domande mediante modulo o a distanza, e colloqui personali in videoconferenza.

Invocazione dell’articolo 72 TFUE

Quanto al richiamo all’ordine pubblico e alla sicurezza interna, la Corte ricorda che l’articolo 72 TFUE va interpretato restrittivamente e non attribuisce agli Stati membri un potere generale di deroga al diritto dell’Unione. Chi invoca tale disposizione deve dimostrare concretamente la necessità della deroga.

Nel caso di specie, l’Ungheria si è limitata a dedurre in modo generale esigenze di ordine pubblico e sicurezza interna, senza provare perché fosse necessario derogare specificamente all’articolo 6 della direttiva 2013/32/UE.

Decisione della Corte

La Corte dichiara che l’Ungheria è venuta meno agli obblighi derivanti dall’articolo 6 della direttiva 2013/32/UE, avendo subordinato la possibilità di presentare una domanda di protezione internazionale al previo deposito di una dichiarazione d’intenti presso un’ambasciata situata in un paese terzo e al successivo rilascio di un documento di viaggio.

L’Ungheria è stata inoltre condannata a sopportare le proprie spese e quelle sostenute dalla Commissione europea.

Principio affermato

Uno Stato membro non può subordinare l’accesso alla procedura di asilo, per persone presenti nel suo territorio o alle sue frontiere, a formalità preliminari da espletare presso una propria rappresentanza diplomatica in un paese terzo, perché ciò compromette l’effettività del diritto di presentare domanda di protezione internazionale garantito dall’articolo 6 della direttiva 2013/32/UE e dall’articolo 18 della Carta. Eventuali limitazioni fondate su sanità pubblica o sicurezza interna devono essere strettamente necessarie e proporzionate e, nel caso esaminato, tali requisiti non risultano soddisfatti.