Sentenza n. 813/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno chiesto il risarcimento dei danni derivanti dall'omissione e dal ritardo della Prefettura nella definizione del procedimento relativo al nullaosta alla cessione di un ramo d'azienda costituito da tre centri di accoglienza, nonché dalla mancata verifica della permanenza dei requisiti soggettivi della cooperativa cedente. La richiesta di nullaosta era stata presentata ai sensi dell'art. 106, comma 1, lett. d), n. 2, d.lgs. n. 50/2016; la Prefettura, dopo un parere favorevole dell'Avvocatura dello Stato, aveva espresso un parere di massima favorevole, riservandosi le verifiche di legge, ma non aveva poi adottato il provvedimento conclusivo. I ricorrenti hanno dedotto che tale inerzia avrebbe impedito la stipula definitiva della cessione, cagionando danno emergente, lucro cessante e perdita di chance. Il giudizio è stato riassunto davanti al giudice amministrativo dopo che il giudice ordinario aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione. La Prefettura ha contestato l'infondatezza della domanda.

La decisione

Il ricorso è stato respinto. Il TAR ha qualificato la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza del termine di conclusione del procedimento, come responsabilità aquiliana, imponendo al danneggiato la prova della condotta antigiuridica, del danno ingiusto e del suo ammontare, del nesso causale e dell'elemento soggettivo. Nel caso concreto è mancata soprattutto la prova del nesso causale. Dopo la nota prefettizia del 25 ottobre 2018, i ricorrenti non hanno ulteriormente sollecitato la definizione del procedimento e non hanno attivato il rito avverso il silenzio. Secondo il TAR, l'omesso ricorso agli strumenti procedimentali e processuali tempestivamente disponibili, incluso il rito sul silenzio, ha spezzato giuridicamente il nesso causale tra inerzia amministrativa e danno, ai sensi dell'art. 1227 c.c. e dell'art. 30, comma 3, c.p.a. Inoltre, la cessione del ramo d'azienda costituisce anzitutto un atto privatistico, stipulabile tra le parti senza previa autorizzazione della stazione appaltante; la verifica prevista dall'art. 106 d.lgs. n. 50/2016 rileva ai fini del subentro del cessionario nel contratto pubblico. Non è quindi stato dimostrato che l'omesso nullaosta avesse causato direttamente la mancata stipula dell'atto definitivo, anche perché la scrittura privata subordinava la cessione al nullaosta per scelta negoziale dei privati e dagli atti non emergevano con certezza le ragioni della mancata stipula. La domanda risarcitoria è stata pertanto respinta, con condanna dei ricorrenti alle spese di lite, liquidate in euro 1.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 106, comma 1, lett. d), n. 2, d.lgs. 50/2016

  La verifica della stazione appaltante in ordine ai requisiti del cessionario rileva ai fini del subentro nel contratto pubblico; la cessione del ramo d'azienda, quale atto privatistico, costituisce il prius rispetto a tale verifica.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti

  L'omessa attivazione tempestiva degli strumenti procedimentali o processuali utili a evitare il danno rileva ai fini dell'esclusione o della riduzione del risarcimento.

• art. 1223 c.c.

  Sono risarcibili soltanto le conseguenze dannose immediate e dirette della condotta amministrativa.

• art. 1227 c.c.

  Il comportamento del danneggiato e la mancata adozione di condotte esigibili per evitare o ridurre il danno incidono sul nesso causale e sulla risarcibilità.

• art. 2056 c.c.

  I criteri di cui agli artt. 1223 e 1227 c.c. si applicano alla quantificazione del danno da responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione.

Massime di principio

• La responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, derivante sia da illegittimità provvedimentale sia dall'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura aquiliana; il danneggiato deve provare condotta antigiuridica, danno ingiusto, nesso causale, danno risarcibile e dolo o colpa dell'amministrazione.
• Nel giudizio risarcitorio contro la pubblica amministrazione, il nesso causale è escluso o ridotto quando il privato non attiva tempestivamente gli strumenti procedimentali o processuali disponibili, incluso il rito avverso il silenzio, idonei a ottenere in forma specifica la definizione del procedimento o a evitare il danno.
• La cessione di un ramo d'azienda da parte di un contraente pubblico è anzitutto un atto privatistico e può essere stipulata tra le parti senza previa autorizzazione della stazione appaltante; la verifica prevista dall'art. 106 d.lgs. 50/2016 condiziona il subentro del cessionario nel contratto pubblico, non la validità inter partes della cessione.
• Il danno risarcibile deve essere conseguenza immediata e diretta della condotta amministrativa. Non è sufficiente che il privato abbia subordinato negozialmente la conclusione di un'operazione al rilascio di un nullaosta amministrativo, se la mancata conclusione dell'affare può dipendere anche da ragioni negoziali o economiche non imputabili all'amministrazione.

Come è indicizzato