Sentenza n. 5474/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda l'occupazione sine titulo, da parte del Comune, di aree private, inizialmente consentita dal dante causa dei proprietari e poi proseguita senza titolo giuridico. In precedenza il giudice amministrativo aveva ordinato al Comune di adottare un provvedimento espresso, scegliendo tra la restituzione delle aree, previa rimessione in pristino, e l'acquisizione sanante ai sensi dell'art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001. Il Comune ha deliberato l'acquisizione sanante con deliberazione consiliare n. 3/2025 e deliberazione di Giunta n. 17/2025. I proprietari hanno proposto reclamo ex art. 114, comma 6, c.p.a., sostenendo: 1) che il Comune fosse ancora inottemperante perché non era stata adottata o notificata entro il termine la formale determinazione dirigenziale di acquisizione e perché il commissario ad acta non aveva provveduto; 2) che le deliberazioni non corrispondessero al modello dell'art. 42-bis, in quanto contenenti una riserva relativa all'usucapione, istituto che avrebbe richiesto un accertamento del giudice ordinario; 3) che il TAR avesse anticipato il merito del distinto ricorso ordinario proposto contro le deliberazioni; 4) che le argomentazioni del TAR potessero produrre un giudicato implicito sfavorevole. Il TAR aveva dichiarato il reclamo inammissibile, rilevando che il commissario ad acta non aveva adottato alcun provvedimento e che le contestazioni riguardavano la legittimità degli atti amministrativi, da far valere con il ricorso ordinario ex art. 29 c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato respinge l'appello. Anzitutto rileva che non è stata contestata autonomamente la ratio decidendi del TAR secondo cui il reclamo ex art. 114, comma 6, c.p.a. era inammissibile perché il commissario ad acta non aveva adottato alcun provvedimento in esecuzione del giudicato. Le ulteriori considerazioni del TAR sul merito delle deliberazioni sono qualificate come obiter dicta: essendo state formulate dopo la declaratoria di inammissibilità e sul presupposto della preclusione all'esame del merito, non costituiscono autonoma ratio decidendi e non sono idonee a formare giudicato. Nel merito del primo motivo, il Collegio chiarisce che la deliberazione consiliare di acquisizione costituisce, in sé, esecuzione del giudicato, poiché il Comune era stato condannato ad adottare un provvedimento espresso scegliendo tra acquisizione e restituzione. Le successive determinazioni dirigenziali hanno natura meramente esecutiva della scelta consiliare; la mancata notificazione della determinazione dirigenziale non dimostra quindi l'inottemperanza, anche considerando la pendenza del ricorso ordinario contro le deliberazioni. Il Consiglio conferma inoltre che la competenza ad adottare il provvedimento di acquisizione sanante spetta al Consiglio comunale, ai sensi dell'art. 42, comma 2, lett. l), TUEL, trattandosi di acquisto immobiliare riconducibile anche all'acquisizione ex art. 42-bis. Le censure relative ai presupposti dell'acquisizione, alla riserva di usucapione, alla restituzione, al risarcimento e alla quantificazione dell'indennizzo attengono alla legittimità e al merito dell'azione amministrativa e devono essere esaminate nel giudizio ordinario di annullamento, non nella sede dell'ottemperanza. Le spese del grado sono integralmente compensate per la peculiarità e l'evoluzione della vicenda.

Norme richiamate

• art. 114, comma 6, c.p.a.

  Il reclamo in sede di ottemperanza presuppone una concreta attività o un provvedimento del commissario ad acta; in mancanza, il reclamo è inammissibile. La sede dell'ottemperanza non può essere utilizzata per contestare direttamente la legittimità degli atti amministrativi adottati in esecuzione del giudicato.

• art. 29 c.p.a.

  Le contestazioni relative alla legittimità delle deliberazioni comunali di acquisizione devono essere proposte con ordinaria azione di annullamento.

• art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001

  Il giudicato che impone all'amministrazione di scegliere tra restituzione e acquisizione consente di considerare la deliberazione di acquisizione sanante come adempimento dell'obbligo conformativo, ferma la possibilità di impugnarla per i vizi propri nella sede ordinaria.

• art. 42, comma 2, lett. l), d.lgs. n. 267/2000

  acquisti e alienazioni immobiliari, relative permute, appalti e concessioni che non siano previsti espressamente in atti fondamentali del Consiglio o che non ne costituiscano mera esecuzione e che, comunque, non rientrino nella ordinaria amministrazione di funzioni e servizi di competenza della Giunta, del segretario o di altri funzionari

  La competenza all'adozione della deliberazione di acquisizione sanante ex art. 42-bis spetta al Consiglio comunale, poiché tale atto rientra tra gli acquisti immobiliari.

• art. 8 c.p.a.

  Il giudice amministrativo può conoscere incidentalmente di questioni concernenti diritti soggettivi soltanto nei limiti previsti dalla norma; nel caso concreto non risultava una statuizione giudiziale sull'intervenuta usucapione in favore del Comune.

Massime di principio

• Quando un giudicato ordina all'amministrazione di adottare un provvedimento espresso scegliendo tra la restituzione del bene e la sua acquisizione, l'adozione della deliberazione che esercita una delle due opzioni costituisce esecuzione del giudicato; gli eventuali vizi propri della deliberazione devono essere fatti valere con l'ordinaria azione di annullamento.
• Il reclamo ex art. 114, comma 6, c.p.a. è inammissibile se il commissario ad acta nominato in sede di ottemperanza non ha adottato alcun provvedimento, non potendo il reclamo trasformarsi in un giudizio diretto sulla legittimità degli atti amministrativi dell'amministrazione obbligata.
• La mancata adozione o notificazione di un successivo atto dirigenziale meramente esecutivo non implica, di per sé, inottemperanza quando l'organo competente abbia già adottato la deliberazione sostanziale richiesta dal giudicato.
• La competenza ad adottare il provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 spetta al Consiglio comunale, in quanto l'acquisizione di un immobile rientra tra gli acquisti immobiliari di cui all'art. 42, comma 2, lett. l), d.lgs. n. 267/2000.
• Le argomentazioni contenute nella motivazione dopo una declaratoria di inammissibilità, formulate sul presupposto della preclusione all'esame del merito, costituiscono obiter dicta, non integrano una ratio decidendi autonoma e non sono idonee a formare giudicato sostanziale sulle questioni esaminate solo incidentalmente.

Come è indicizzato