Sentenza n. 539/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’appellante contestava la sentenza del TAR e il provvedimento AGEA deducendo: omessa pronuncia e violazione dell’art. 7 della l. 241/1990 per mancata comunicazione di avvio del procedimento; prescrizione dell’obbligo restitutorio e violazione dell’art. 73, par. 5, del regolamento CE n. 796/2004 e degli artt. 2033 e 2046 c.c.; applicabilità dell’art. 28 della l. 689/1981; violazione dell’art. 54 del regolamento UE n. 1306/2013; violazione dei principi di buona fede e legittimo affidamento; eccesso di potere. La parte sosteneva, in particolare, che per le campagne più risalenti non fosse più possibile il recupero, che AGEA dovesse rispettare termini prescrizionali o decadenziali più brevi, che la propria buona fede impedisse la restituzione e che l’amministrazione non avesse considerato le conclusioni della Guardia di Finanza, la quale aveva circoscritto le somme recuperabili. Il provvedimento AGEA era motivato dalla sottoposizione del beneficiario a misure di prevenzione, dalla condanna per associazione mafiosa e da due condanne per violazione delle misure di prevenzione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha qualificato l’atto AGEA come accertamento della decadenza dal diritto ai contributi, accompagnato dalla ripetizione dell’indebito, e non come annullamento o revoca in autotutela né come sanzione amministrativa. Ne deriva che non si applica l’art. 28 della l. 689/1981 e non rilevano i limiti temporali dell’art. 21-nonies l. 241/1990. L’azione restitutoria è soggetta al termine ordinario decennale dell’art. 2946 c.c.; il termine decorre, ai sensi dell’art. 2935 c.c., dal momento in cui AGEA acquisisce conoscenza delle circostanze che rendono indebita l’erogazione e le consentono giuridicamente di esercitare il diritto. In base all’art. 33 d.lgs. 228/2001, tale momento coincide, nel caso concreto, con la ricezione della comunicazione della Guardia di Finanza del 15 aprile 2021, sicché la prescrizione non era maturata. L’art. 54 del regolamento UE n. 1306/2013 non stabilisce una decadenza a favore del beneficiario, ma disciplina il termine entro il quale lo Stato deve attivarsi nei confronti degli organi dell’Unione, prevedendo conseguenze per il ritardato recupero a carico dello Stato. La buona fede e l’affidamento non rendono intangibili le somme indebitamente percepite: incidono, eventualmente, sulle modalità del recupero e sul necessario bilanciamento proporzionale, ma non escludono il diritto-dovere di ripetizione. Nel caso concreto non ricorrevano neppure i presupposti per un affidamento legittimo, poiché l’errore del beneficiario riguardava la disciplina applicabile alla sua posizione soggettiva e non era scusabile. È stata respinta anche la censura relativa alla mancata comunicazione di avvio, poiché il recupero aveva natura doverosa e la partecipazione procedimentale non avrebbe inciso né sull’an debeatur né sulla possibilità di far valere le proprie difese, esperibili nel rapporto obbligatorio e nel termine di prescrizione. L’omessa pronuncia del TAR su una specifica censura non comportava nullità né rinvio al primo giudice, avendo il Consiglio di Stato esaminato direttamente la questione nel merito. L’appellante è stato condannato alle spese del grado, liquidate in euro 3.000 oltre accessori, in favore delle amministrazioni costituite.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non determina l’illegittimità del recupero doveroso di somme indebitamente erogate, poiché il destinatario può far valere le proprie eccezioni nel rapporto obbligatorio e la partecipazione non incide sull’esistenza del credito.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  I limiti temporali dell’annullamento d’ufficio non si applicano al provvedimento che accerta una decadenza dal beneficio e dispone la ripetizione dell’indebito, non trattandosi di autotutela decisoria.

• art. 28 l. 689/1981

  Il termine previsto per l’illecito amministrativo sanzionatorio non è applicabile al recupero di contributi indebitamente erogati, che ha natura restitutoria e non sanzionatoria.

• art. 54 regolamento UE 1306/2013

  Il termine di 18 mesi disciplina l’obbligo dello Stato di attivarsi nel recupero nei rapporti con gli organi eurounitari e non costituisce una decadenza opponibile dal beneficiario all’azione restitutoria.

• art. 2946 c.c.

  L’azione di ripetizione di contributi indebitamente erogati è soggetta alla prescrizione ordinaria decennale.

• art. 2935 c.c.

  La prescrizione decorre dal momento in cui l’amministrazione può giuridicamente esercitare il diritto, coincidente con l’acquisizione della conoscenza delle circostanze che evidenziano l’indebita erogazione.

• art. 2033 c.c.

  La ripetizione dell’indebito costituisce un diritto-dovere patrimoniale dell’amministrazione, non rinunciabile; la buona fede dell’accipiens rileva, in linea generale, sulle modalità del recupero e sugli interessi, non sull’an della restituzione.

• art. 33 d.lgs. 228/2001

  Le notizie circostanziate provenienti dagli organismi di accertamento e controllo costituiscono la fonte attraverso cui l’organismo pagatore acquisisce conoscenza delle indebite percezioni e può esercitare il diritto di recupero.

• art. 3, par. 1, regolamento CE 2988/1995

  Il termine quadriennale riguarda le azioni relative alle irregolarità lesive degli interessi finanziari dell’Unione e non disciplina, secondo la decisione, il credito restitutorio oggetto della controversia.

• art. 73, par. 5, regolamento CE 796/2004

  La disposizione invocata dall’appellante non è stata ritenuta idonea a impedire il recupero nel caso concreto.

Massime di principio

• Il provvedimento che accerta la decadenza da un contributo pubblico per il venir meno dei presupposti del beneficio e dispone la restituzione delle somme erogate non costituisce annullamento o revoca in autotutela, né sanzione amministrativa, ma esercizio di un potere vincolato di recupero dell’indebito.
• L’azione amministrativa di ripetizione di contributi indebitamente erogati è soggetta al termine ordinario decennale di prescrizione e non al termine previsto per le sanzioni amministrative; la prescrizione decorre dal momento in cui l’ente pagatore acquisisce conoscenza delle circostanze di fatto e di diritto che rendono indebita l’erogazione e gli consentono di esercitare il diritto.
• Quando la legge attribuisce rilievo alle comunicazioni degli organismi di accertamento e controllo ai fini della sospensione o del recupero delle erogazioni, la ricezione di una comunicazione circostanziata da parte dell’ente pagatore può costituire il momento iniziale della prescrizione del diritto restitutorio.
• Il termine previsto dalla normativa eurounitaria per il recupero delle somme indebitamente erogate nei rapporti tra Stato e istituzioni dell’Unione non determina, salvo espressa previsione, una decadenza opponibile dal beneficiario allo Stato e non incide sul diritto-dovere interno di ripetizione.
• La buona fede e il legittimo affidamento del percettore non rendono di per sé intangibili contributi indebitamente erogati: possono rilevare nella proporzionalità e nelle modalità del recupero, ma non escludono l’obbligo restitutorio, salvo specifiche discipline derogatorie.
• Nel procedimento di recupero doveroso di somme indebitamente erogate, la mancata comunicazione di avvio non determina l’illegittimità dell’atto quando la partecipazione non potrebbe incidere sull’an debeatur e il destinatario può far valere le proprie contestazioni nel rapporto obbligatorio e nei termini di prescrizione.

Come è indicizzato