Corte di giustizia, Sentenza C-213/21

Riserva prioritaria alle organizzazioni di volontariato per il trasporto sanitario di urgenza ed emergenza

La pronuncia riguarda due rinvii pregiudiziali del Consiglio di Stato italiano, riuniti nelle cause C-213/21 e C-214/21, relativi all’affidamento mediante convenzione del servizio di trasporto sanitario di urgenza ed emergenza. La Corte è chiamata a stabilire se l’articolo 10, lettera h), della direttiva 2014/24/UE osti a una disciplina nazionale che riserva tale affidamento, in via prioritaria, alle sole organizzazioni di volontariato, escludendo le cooperative sociali.

Contesto fattuale e procedimento principale

In entrambe le cause, Italy Emergenza Cooperativa Sociale ha impugnato bandi di aziende sanitarie italiane che prevedevano l’affidamento del servizio di trasporto sanitario di urgenza ed emergenza a organizzazioni di volontariato, e in un caso anche alla Croce Rossa Italiana. La società ricorrente sosteneva che la normativa italiana di recepimento fosse incompatibile con il diritto dell’Unione, perché l’esclusione delle cooperative sociali sarebbe contraria all’articolo 10, lettera h), della direttiva 2014/24/UE, il quale farebbe riferimento alle organizzazioni o associazioni "senza scopo di lucro" in termini più ampi rispetto alle sole organizzazioni di volontariato.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto l’articolo 10, lettera h), della direttiva 2014/24/UE, che esclude dall’ambito di applicazione della direttiva gli appalti di servizi di difesa civile, protezione civile e prevenzione contro i pericoli forniti da organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro, ad eccezione dei servizi di trasporto dei pazienti in ambulanza. Sono altresì richiamati il considerando 28, che spiega la ratio dell’eccezione, e l’articolo 77 della medesima direttiva, relativo agli appalti riservati per determinati servizi, letto alla luce del considerando 118.

Sul piano nazionale, sono richiamati l’articolo 57 del decreto legislativo n. 117/2017, che riserva in via prioritaria alle organizzazioni di volontariato il servizio di trasporto sanitario di emergenza e urgenza, e l’articolo 3, comma 2-bis, del decreto legislativo n. 112/2017, che consente alle cooperative sociali, a determinate condizioni, la ripartizione di ristorni ai soci. La Corte menziona inoltre gli articoli 2514 e 2545-sexies del codice civile, nonché l’articolo 17 del decreto legislativo n. 50/2016.

Ragionamento della Corte: interpretazione autonoma e restrittiva della nozione di enti senza scopo di lucro

La Corte osserva innanzitutto che la direttiva non definisce la nozione di "organizzazioni o associazioni senza scopo di lucro". In assenza di rinvio al diritto nazionale, la nozione va interpretata in modo autonomo e uniforme in tutta l’Unione. Tale nozione va intesa in opposizione alle organizzazioni a scopo di lucro, costituite per realizzare un profitto.

Richiamando la sentenza Falck Rettungsdienste e Falck (C-465/17), la Corte ribadisce che rientrano nella nozione solo gli enti che svolgono funzioni sociali, non hanno finalità commerciali e reinvestono gli eventuali utili per raggiungere il proprio obiettivo. Da ciò deriva che la possibilità di distribuire utili, anche indirettamente, ai membri è incompatibile con la qualifica di ente senza scopo di lucro ai sensi dell’articolo 10, lettera h).

Distinzione rispetto agli enti di cui all’articolo 77 della direttiva

La Corte evidenzia che l’articolo 77 della direttiva 2014/24/UE disciplina un regime distinto, relativo a determinate organizzazioni basate sulla partecipazione dei lavoratori o degli utenti, incluse le cooperative, per appalti riservati in specifici settori. Il legislatore dell’Unione ha quindi operato una distinzione tra tali soggetti e gli enti "senza scopo di lucro" di cui all’articolo 10, lettera h). Ne consegue che le cooperative, anche sociali, non sono automaticamente assimilabili alle organizzazioni o associazioni senza scopo di lucro per effetto del solo carattere sociale delle attività svolte.

Applicazione al caso concreto: i ristorni delle cooperative sociali

Con riguardo al caso concreto, la Corte rileva che dalla normativa italiana e dallo statuto di Italy Emergenza emerge la possibilità per l’assemblea generale di deliberare l’erogazione di ristorni ai soci. Poiché i ristorni costituiscono un vantaggio economico attribuito ai membri della cooperativa, tale possibilità impedisce di qualificare la cooperativa sociale come organizzazione o associazione senza scopo di lucro ai sensi dell’articolo 10, lettera h), della direttiva 2014/24/UE.

Decisione e dispositivo

La Corte conclude che l’articolo 10, lettera h), della direttiva 2014/24/UE non osta a una normativa nazionale che preveda che i servizi di trasporto sanitario di urgenza ed emergenza possano essere attribuiti, mediante convenzione, in via prioritaria, soltanto alle organizzazioni di volontariato e non alle cooperative sociali che possono distribuire ai soci ristorni correlati alle loro attività. Le spese sono rimesse al giudice nazionale per quanto riguarda le parti del procedimento principale; quelle degli altri intervenienti non sono ripetibili.

Principio affermato

L’eccezione dell’articolo 10, lettera h), della direttiva 2014/24/UE è di stretta interpretazione e si applica solo a enti che non perseguono alcun fine di lucro e che non possono attribuire, neppure indirettamente, utili ai propri membri. Le cooperative sociali che possono riconoscere ristorni ai soci non rientrano in tale nozione, sicché gli Stati membri possono riservare prioritariamente alle organizzazioni di volontariato l’affidamento in convenzione del servizio di trasporto sanitario di urgenza ed emergenza.