Sentenza n. 7707/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordine di sgombero emesso da Roma Capitale sul presupposto della scadenza, al 31 dicembre 1997, della concessione demaniale marittima e dell'occupazione sine titulo dell'area e del cottage. Ha dedotto: violazione e falsa applicazione degli artt. 49 e 54 cod. nav., per contraddittorietà tra l'ordine di sgombero e il rinvio ad altro procedimento relativo alle opere; violazione degli artt. 1, 2, 2-bis, 3 e 10-bis l. 241/1990, difetto di istruttoria, travisamento, motivazione apparente, contraddittorietà, irragionevolezza e violazione dei principi di proporzionalità e buon andamento, sostenendo che la concessione non fosse cessata e che l'Amministrazione avesse riconosciuto proroghe o rinnovi; violazione dell'art. 10 l. 88/2001, dell'art. 13 l. 172/2003 e della disciplina sul silenzio-assenso, con la tesi dell'intervenuto rinnovo automatico o tacito della concessione; violazione dell'art. 7, comma 9-duodevicies, d.l. 78/2015 e dell'art. 1, comma 684, l. 145/2018, sostenendo l'applicabilità delle proroghe ex lege anche alle concessioni abitative. Con i motivi aggiunti ha contestato anche il verbale di delimitazione demaniale n. 69 del 1° agosto 2017, deducendo mancata partecipazione procedimentale, natura privata dell'area e illegittima espropriazione, oltre a riproporre le censure contro l'ordine di sgombero.

La decisione

Il TAR ha dichiarato in parte inammissibili i motivi aggiunti per difetto di giurisdizione, limitatamente all'impugnazione del verbale di delimitazione del demanio marittimo. La delimitazione prevista dall'art. 32 cod. nav. ha natura meramente ricognitiva e accertativa dei confini tra demanio e proprietà private, costituendo proiezione dell'actio finium regundorum; la relativa contestazione appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, con possibilità di disapplicazione dell'atto amministrativo e salvezza degli effetti ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, nella parte riferita all'ordine di sgombero, sono stati invece rigettati. Il Collegio ha ritenuto che l'area e il cottage insistessero su demanio marittimo e che la concessione fosse cessata senza rinnovo formale. L'art. 49 cod. nav. comporta, alla scadenza della concessione, l'acquisizione ope legis allo Stato delle opere inamovibili, salva la facoltà di ordinarne la demolizione; l'art. 25 del d.P.R. 328/1952 prevede inoltre la cessazione di diritto della concessione senza necessità di diffida o costituzione in mora. Le proroghe automatiche previste dalla normativa invocata riguardano concessioni in essere alla data richiesta dalla legge e, quanto all'art. 10 l. 88/2001, concessioni con finalità turistico-ricreative, non concessioni destinate all'uso abitativo privato. Non è configurabile un rinnovo tacito o un silenzio-assenso in materia di rinnovo concessorio: il rinnovo richiede una nuova valutazione dell'interesse pubblico, dello stato dei luoghi e della compatibilità dell'uso, oltre a un provvedimento formale. Il pagamento dei canoni o la protratta tolleranza dell'occupazione non sostituiscono il titolo concessorio e non fondano un legittimo affidamento. L'Amministrazione aveva quindi l'obbligo di recuperare il bene dopo la scadenza del rapporto. È stata respinta anche la censura relativa alla pretesa difformità tra comunicazione di avvio e provvedimento finale, poiché entrambi erano fondati sull'occupazione sine titulo. Il ricorrente è stato condannato alle spese di lite, liquidate in euro 2.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 32 cod. nav.

  La delimitazione del demanio marittimo ha natura ricognitiva e accertativa dei confini; la contestazione delle relative risultanze spetta al giudice ordinario.

• art. 49 cod. nav.

  Alla scadenza della concessione, le opere inamovibili edificate sul demanio marittimo restano acquisite allo Stato, salva la facoltà di ordinarne la demolizione; l'incameramento costituisce ricognizione di un effetto prodotto ope legis.

• art. 54 cod. nav.

  È richiamato dal ricorrente in relazione all'ordine di sgombero, ma la decisione fonda il rigetto soprattutto sulla cessazione del titolo e sull'occupazione sine titulo.

• art. 25 d.P.R. 328/1952

  Scaduto il termine della Concessione Demaniale Marittima, “questa si intende cessata di diritto senza che occorra alcuna diffida o costituzione in mora”.

  La concessione demaniale marittima cessa automaticamente alla scadenza, senza necessità di diffida o costituzione in mora.

• art. 10 l. 88/2001

  Le concessioni di cui al comma 1 [...] hanno durata di sei anni. Alla scadenza si rinnovano automaticamente per altri sei anni e così successivamente ad ogni scadenza.

  La disciplina del rinnovo automatico è stata riferita alle sole concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative, non alle concessioni per abitazione privata.

• art. 13 l. 172/2003

  Le parole: “Le concessioni di cui al comma 1” [...] si interpretano nel senso che esse sono riferite alle sole concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative.

  La norma ha fornito interpretazione autentica dell'art. 10 l. 88/2001, limitandone l'ambito alle concessioni turistico-ricreative.

• art. 7, comma 9-duodevicies, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  La proroga ex lege opera per concessioni ancora in essere alla data prevista dalla disciplina, non per concessioni già scadute.

• art. 1, comma 684, l. 145/2018

  Le concessioni delle aree di demanio marittimo per finalità residenziali e abitative, già oggetto di proroga ai sensi del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 [...] hanno durata di quindici anni.

  La proroga riguarda solo concessioni abitative già oggetto della proroga prevista dal d.l. 78/2015 e quindi in essere alla data legislativamente rilevante; non si applica a una concessione già scaduta.

• art. 20 l. 241/1990

  Il silenzio-assenso non si applica al rinnovo di una concessione demaniale, trattandosi di un provvedimento concessorio che richiede una nuova valutazione dell'interesse pubblico e dello stato dei luoghi.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di difetto di giurisdizione, la domanda può essere riproposta davanti al giudice munito di giurisdizione con conservazione degli effetti sostanziali e processuali.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il Collegio ha dato avviso alle parti del possibile profilo di parziale inammissibilità dei motivi aggiunti prima della decisione.

Massime di principio

• La contestazione del verbale di delimitazione del demanio marittimo previsto dall'art. 32 cod. nav. appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché tale verbale ha funzione meramente ricognitiva e accertativa dei confini, senza esercizio di discrezionalità amministrativa; il giudice ordinario può disapplicare l'atto ove illegittimo.
• La concessione demaniale marittima cessa automaticamente alla scadenza del termine, senza necessità di diffida o costituzione in mora, e l'Amministrazione è tenuta a recuperare il bene occupato in assenza di un valido titolo di rinnovo.
• L'acquisizione allo Stato delle opere inamovibili realizzate su area demaniale marittima si produce ope legis alla scadenza della concessione, ai sensi dell'art. 49 cod. nav.; gli atti di incameramento hanno natura ricognitiva dell'effetto già verificatosi.
• Il rinnovo automatico previsto dall'art. 10 l. 88/2001, come interpretato dall'art. 13 l. 172/2003, riguarda esclusivamente le concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative e non quelle destinate all'uso abitativo privato.
• Le proroghe legislative delle concessioni demaniali marittime presuppongono che il titolo sia ancora in essere alla data prevista dalla singola disciplina; non possono operare retroattivamente su concessioni già scadute.
• Il pagamento di somme a titolo di canone, la protratta occupazione o il comportamento concludente dell'Amministrazione non sostituiscono il provvedimento formale di rinnovo della concessione, né determinano silenzio-assenso o legittimo affidamento al mantenimento dell'uso del bene demaniale.

Come è indicizzato