Sentenza n. 378/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’annullamento parziale dell’affidamento diretto conferito al RTP, chiedendo anche il mantenimento dell’affidamento e il risarcimento dei danni. Ha dedotto: (1) violazione degli artt. 17, 50, 23 e 41 e dell’Allegato I.7 del d.lgs. 36/2023 ed erroneità dei presupposti, contestando che il DIP dovesse essere redatto esclusivamente dal RUP e sostenendo di avere svolto, in realtà, attività di mero supporto; ha inoltre negato l’inversione della sequenza tra DIP e PFTE, assumendo che il DIP fosse stato formato prima dello sviluppo effettivo del PFTE e che l’incarico del 2025 costituisse continuità del precedente affidamento, non un nuovo affidamento. (2) Violazione degli artt. 1, 2 e 4 del d.lgs. 36/2023: l’annullamento avrebbe sacrificato i principi del risultato e della fiducia, la tempestiva realizzazione dell’opera e l’economicità dell’intervento, considerato il ribasso del 55,35% offerto dal RTP. (3) Violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 e dei principi di buona fede e tutela dell’affidamento, per insussistenza dei presupposti dell’autotutela, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, contraddittorietà e illogicità; il ricorrente ha contestato sia l’impossibilità di affidare congiuntamente DIP e progettazione successiva e l’esistenza di un conflitto di interessi, sia la mancata ponderazione dell’affidamento e il superamento del termine semestrale, sostenendo inoltre che, essendo il contratto già stipulato ed eseguito, si sarebbe trattato di recesso. (4) Domanda risarcitoria per lesione dell’affidamento, comprensiva dei compensi perduti, del danno curricolare e delle spese notarili e di aggiornamento del software BIM; le spese indicate per gli atti notarili ammontavano a € 1.000 e quelle per il software a € 24.432,58. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del primo motivo e l’improcedibilità per mancata impugnazione della deliberazione del 12 marzo 2026, oltre a contestare nel merito le censure e la domanda risarcitoria.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione comunale d’inammissibilità del primo motivo, rilevando che il ricorrente aveva contestato anche l’autonoma ragione dell’annullamento concernente la redazione congiunta del DIP e del PFTE. Ha respinto anche l’eccezione d’improcedibilità: la deliberazione del 12 marzo 2026 era stata impugnata e non impediva in astratto al ricorrente di conseguire il bene della vita perseguito. Nel merito ha respinto la domanda di annullamento. Ha ritenuto che il DIP, per funzione e contenuti, debba essere redatto dal RUP e che la disciplina imponga la sua formazione e approvazione prima dell’affidamento del PFTE; ha quindi escluso che un soggetto esterno possa redigere il DIP, anche qualificando il proprio apporto come supporto, e che il medesimo soggetto possa predisporre congiuntamente DIP e progettazione successiva. Tale cumulo è incompatibile con la sequenza funzionale e temporale prevista dal Codice e può compromettere l’imparzialità, perché il progettista che definisce gli indirizzi della progettazione può condizionare la successiva progettazione e gli affidamenti a valle. Il rischio rileva anche in assenza di una gara propriamente detta e non richiede che si sia già verificato un pregiudizio concreto. Ha escluso che il principio di continuità della progettazione giustifichi la deroga, distinguendo il rapporto tra PFTE e progetto esecutivo dalla redazione congiunta del DIP e del PFTE. Ha inoltre ritenuto legittimo l’esercizio dell’autotutela: il Comune aveva considerato l’interesse del privato e quello pubblico, conservando il DIP per utilizzarlo nella predisposizione del successivo documento e riconoscendo il compenso per l’attività svolta; non era decorso il termine applicabile di dodici mesi, poiché l’affidamento annullato era stato adottato il 9 giugno 2025 e la successiva riduzione del termine a sei mesi, entrata in vigore il 18 dicembre 2025, non operava retroattivamente. Ha respinto anche la censura fondata sui principi del risultato e della fiducia, che non possono sanare una procedura illegittima né prevalere sui principi di legalità, trasparenza e concorrenza. Ha invece accolto la domanda risarcitoria per responsabilità precontrattuale da lesione dell’affidamento: il Comune, dopo avere affidato e confermato l’incarico e consentito l’attività progettuale, aveva tardivamente rilevato i vizi dell’affidamento, ingenerando nel RTP un ragionevole affidamento senza che fosse ravvisabile una sua colpa per la novità della disciplina. Il danno è stato limitato all’interesse contrattuale negativo: riconosciuti € 1.000 per spese notarili ed € 24.432,58 per il software BIM, esclusi i compensi non conseguiti, il danno curricolare e le somme relative al precedente incarico; il totale di € 25.432,58 è stato ridotto della metà, tenuto conto del compenso già riconosciuto per il DIP. Il Comune è stato condannato a pagare € 12.716,29. Spese di lite compensate.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, Allegato I.7 d.lgs. 36/2023

  Il DIP è redatto e approvato prima dell'affidamento del progetto di fattibilità tecnica ed economica, sia in caso di progettazione interna, che di progettazione esterna alla stazione appaltante; in quest'ultimo caso, il DIP dovrà essere parte della documentazione di gara per l'affidamento del contratto pubblico di servizi, in quanto costituisce parte integrante del “capitolato del servizio di progettazione”.

  La disposizione stabilisce la priorità cronologica e funzionale del DIP rispetto all’affidamento del PFTE: il DIP indirizza la progettazione successiva e, in caso di progettazione esterna, costituisce la base della documentazione per l’affidamento. Non è quindi consentito affidare contestualmente allo stesso soggetto la redazione del DIP e del PFTE.

• art. 41, commi 2 e 3, d.lgs. 36/2023

  con ancora maggior chiarezza, il successivo comma 3 precisa che nel medesimo allegato sono specificate “le prescrizioni per la redazione del documento di indirizzo della progettazione da parte del RUP della stazione appaltante o dell'ente concedente”.

  La redazione del DIP è attribuita al RUP della stazione appaltante o dell’ente concedente; la previsione, letta insieme alla funzione e ai contenuti del documento, esclude che la sua redazione sia affidata a un progettista esterno.

• art. 16 d.lgs. 36/2023

  Da questo punto di vista è indubbia l’astratta applicabilità di tale istituto della fattispecie in esame, intervenendo il raggruppamento con mandatario il ricorrente nella fase di progettazione di lavori pubblici (progettazione svolta in regime di affidamento diretto, quindi nell’ambito di una procedura selettiva in senso lato), influenzandone le modalità e potendo produrre effetti anche nella fase successiva della successiva progettazione e svolgimento dei lavori, da affidarsi con procedura selettiva.

  Il divieto di conflitto di interessi è rilevante anche nell’affidamento diretto e può riguardare l’operatore che interviene nella progettazione e, avendo predisposto il DIP, può influenzare la progettazione e gli affidamenti successivi. La rilevanza consiste nel rischio per l’imparzialità, senza necessità che il pregiudizio si sia già concretamente verificato.

• art. 21-nonies, comma 1, l. 241/1990

  Non sussiste, infine, neppure il vizio di avvenuto superamento del termine ragionevole per l’esercizio del potere di autotutela, poiché il termine semestrale previsto dall’attuale formulazione del comma primo dell’art. 21 nonies della L. n. 241/90 è stato inserito dall'art. 1, comma 1, della L. 2 dicembre 2025, n. 182, entrata in vigore il 18 dicembre 2025, mentre la determina oggetto di annullamento con il provvedimento gravato è stata adottata il 9 giugno 2025, quindi alla stessa deve ritenersi applicabile ratione temporis il precedente termine di 12 mesi.

  La riduzione del termine massimo per l’annullamento d’ufficio da dodici a sei mesi non si applica retroattivamente agli atti adottati prima dell’entrata in vigore della novella. Per l’affidamento del 9 giugno 2025 continuava quindi a valere il termine precedente di dodici mesi.

• art. 1, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Tuttavia il principio del risultato deve essere altresì applicato nel rispetto del principio di legalità, oltre che di quello di trasparenza e concorrenza, come espressamente precisato dall’art, 1, primo comma del Codice Appalti vigente: discende da ciò che a tale principio non può attribuirsi un effetto sanante di eventuali illegittimità della procedura

  Il principio del risultato orienta l’interpretazione e l’azione amministrativa, ma deve operare nel rispetto della legalità, della trasparenza e della concorrenza e non può sanare l’illegittimità dell’affidamento.

• artt. 1337 e seguenti c.c.

  La condotta del Comune, posta la legittimità dell’esercizio del potere di annullamento in autotutela, pare potersi inquadrare nell’ambito della responsabilità precontrattuale ai sensi degli artt. 1337 e seguenti del codice civile quale responsabilità nascente non da provvedimento - che inciderebbe non sull'interesse legittimo pretensivo all'aggiudicazione – bensì da comportamento, per lesione del diritto soggettivo di autodeterminarsi liberamente nei rapporti negoziali, sulla libertà di compiere le proprie scelte negoziali senza subire ingerenze illegittime frutto dell'altrui scorrettezza.

  Anche quando l’annullamento in autotutela è legittimo, la condotta dell’amministrazione può generare responsabilità precontrattuale se il comportamento scorretto ha leso la libertà negoziale del privato e il suo affidamento ragionevole.

Massime di principio

• Il documento di indirizzo alla progettazione deve essere redatto dal RUP e approvato prima dell’affidamento del PFTE; la sua funzione è fissare gli obiettivi, i vincoli e le condizioni della progettazione successiva, sicché non può essere affidato a un progettista esterno.
• Non è ammissibile affidare al medesimo soggetto esterno la redazione del DIP e del PFTE: la priorità temporale e funzionale del DIP serve a garantire che la progettazione risponda alle esigenze della stazione appaltante e non sia condizionata dagli interessi del progettista. Il divieto rileva anche in assenza di una gara in senso stretto e senza che sia necessario dimostrare un pregiudizio già verificatosi.
• Il principio di continuità della progettazione non giustifica la redazione congiunta del DIP e del PFTE: la continuità tra livelli progettuali successivi non supera la diversa sequenza espressamente prevista dal d.lgs. 36/2023 per il DIP.
• La riduzione legislativa del termine per l’annullamento d’ufficio non si applica retroattivamente agli atti adottati prima della sua entrata in vigore; la legittimità temporale dell’autotutela va valutata applicando il termine vigente al momento dell’adozione dell’atto annullato.
• Il principio del risultato non sana affidamenti illegittimi e deve essere perseguito nel rispetto della legalità, della trasparenza e della concorrenza.
• L’annullamento legittimo di un affidamento può nondimeno fondare responsabilità precontrattuale se la condotta complessiva dell’amministrazione, dopo avere ingenerato un affidamento ragionevole nella conclusione ed esecuzione del contratto, viola i doveri di correttezza e buona fede. Il risarcimento è limitato all’interesse negativo, ossia alle spese inutilmente sostenute e alle eventuali occasioni alternative perdute provate, con esclusione dell’utile contrattuale e del danno curricolare.

Come è indicizzato