Sentenza n. 3552/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato la Variante generale al PGT, deducendo anzitutto eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di ponderazione, irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà della motivazione. Hanno sostenuto che i terreni, già compresi nei precedenti PGT in un ambito produttivo e oggetto di interlocuzioni con il Comune culminate nella presentazione di un masterplan definitivo, costituissero il naturale completamento del comparto industriale adiacente. La nuova classificazione agricola sarebbe stata incoerente con la vicinanza all’autostrada, con la contiguità alle aree produttive e con il mantenimento della destinazione produttiva per altre aree del nuovo ambito. È stata inoltre contestata l’adeguatezza della motivazione sul contenimento del consumo di suolo e sulla tutela ecologica. Con il secondo motivo le ricorrenti hanno dedotto la violazione dell’art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990, dei principi di buona fede e legittimo affidamento e il difetto di motivazione, assumendo che il lungo e avanzato iter per l’attuazione dell’ambito produttivo avesse generato un affidamento qualificato, sacrificato senza una motivazione rafforzata. Con il terzo motivo hanno censurato il rigetto delle osservazioni presentate durante il procedimento di formazione della Variante, deducendo difetto e illogicità della motivazione e falsa applicazione dell’art. 13, commi 7 e 9, l.r. 12/2005. Hanno infine chiesto il risarcimento del danno per la svalutazione dei terreni e per la perdita di una proposta di acquisto finalizzata a un insediamento produttivo.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e la domanda risarcitoria. Quanto al primo motivo, ha ribadito che le scelte di pianificazione urbanistica sono espressione di ampia discrezionalità e sono sindacabili soltanto in presenza di manifesta illogicità, irrazionalità, arbitrarietà o errore sui presupposti. Nel caso concreto, la classificazione dei terreni come zona A2 è risultata sostenuta dall’inserimento negli elementi di primo livello della Rete Ecologica Regionale, dagli obiettivi della Rete Ecologica Comunale, dall’esito positivo dello screening VINCA, dalla coerenza con PTR e PTM e dalla finalità di riduzione del consumo di suolo. Il fatto che i terreni non fossero coltivati, che fossero vicini all’autostrada o che fossero contigui ad aree produttive non è stato ritenuto decisivo: la destinazione agricola può perseguire finalità di tutela paesaggistica, ecologica, di contenimento dell’espansione urbana e di creazione di aree cuscinetto, anche in assenza di una concreta vocazione agricola. È stata esclusa anche la disparità di trattamento, perché le aree poste a confronto non erano identiche sotto il profilo materiale e giuridico e la pianificazione deve essere valutata nel quadro complessivo del territorio, non mediante comparazioni atomistiche tra lotti. Il secondo motivo è stato respinto perché le interlocuzioni tecniche, la presentazione del masterplan e gli atti endoprocedimentali non integravano una delle ipotesi tassative di affidamento qualificato, non essendo intervenute convenzioni urbanistiche, approvazioni di piani attuativi, titoli edilizi o giudicati favorevoli. Inoltre, la proposta definitiva era stata presentata dopo l’avvio formale del procedimento di revisione del PGT, sicché le ricorrenti conoscevano l’instabilità del quadro urbanistico; tale consapevolezza escludeva un affidamento incolpevole. Non era quindi necessaria una motivazione rafforzata rispetto a quella desumibile dagli obiettivi generali della Variante. Anche il terzo motivo è stato respinto. Le osservazioni dei privati hanno natura collaborativa e il loro rigetto non richiede una confutazione analitica di ogni argomento. La motivazione comunale, pur sintetica, è stata ritenuta specifica e coerente, perché fondata sulla riduzione del consumo di suolo, sull’inserimento delle aree nella Rete Ecologica Regionale e sulla positiva verifica VINCA. L’art. 13 l.r. 12/2005 attribuisce all’amministrazione il potere di modificare il piano in sede di approvazione, ma non impone di accogliere le osservazioni né di riesaminare le alternative incompatibili con gli obiettivi strategici del piano. La domanda risarcitoria è stata rigettata per l’assenza di un atto illegittimo e, conseguentemente, degli ulteriori presupposti della responsabilità amministrativa e del nesso causale. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il principio di buona fede e collaborazione non impone una motivazione rafforzata quando non sussista un affidamento qualificato del privato, riconducibile a una delle ipotesi individuate dalla giurisprudenza.

• art. 13, commi 7 e 9, l.r. Lombardia n. 12/2005

  La disposizione consente modifiche al piano adottato in sede di approvazione definitiva, ma non attribuisce ai privati un diritto all’accoglimento delle osservazioni né impedisce all’amministrazione di confermare scelte coerenti con gli obiettivi strategici della Variante.

• l.r. Lombardia n. 31/2014

  Gli obiettivi di riduzione del consumo di suolo costituiscono una finalità legittima e rilevante delle scelte di pianificazione urbanistica.

• d.m. 2 aprile 1968

  Il superamento degli standard minimi è indicato tra le ipotesi tassative che possono concorrere a fondare un affidamento qualificato del privato sulla conservazione della destinazione urbanistica.

• PTR della Regione Lombardia

  I criteri regionali di riduzione del consumo di suolo e di tutela della rete ecologica possono sostenere la classificazione agricola o ambientale di aree precedentemente edificabili.

• PTM della Città Metropolitana di Milano

  Le norme di attuazione e gli obiettivi del PTM costituiscono parametri di coerenza delle scelte comunali di contenimento del consumo di suolo.

Massime di principio

• Le scelte di pianificazione urbanistica generale, comprese quelle che modificano in senso peggiorativo la destinazione di aree private, sono sindacabili dal giudice amministrativo soltanto per manifesta illogicità, irrazionalità, arbitrarietà o travisamento dei presupposti, senza possibilità di sostituire la valutazione giudiziale a quella dell’amministrazione.
• La destinazione agricola di un’area non richiede che il terreno sia effettivamente coltivato o possieda una concreta vocazione agricola, potendo perseguire finalità di tutela ecologica, conservazione del paesaggio, contenimento dell’espansione urbana, riduzione del consumo di suolo e creazione di fasce di mitigazione ambientale.
• La precedente destinazione edificatoria e le interlocuzioni tecniche con l’amministrazione, anche se protratte e accompagnate dalla presentazione di un masterplan, non generano affidamento qualificato quando non siano seguite da convenzioni urbanistiche, approvazioni di piani attuativi, titoli edilizi, giudicati favorevoli o altre situazioni tipizzate; in tal caso non è richiesta una motivazione rafforzata per la modifica della pianificazione.
• La consapevolezza del privato circa l’avvio del procedimento di revisione dello strumento urbanistico esclude, di regola, l’incolpevolezza dell’affidamento sulla stabilità della precedente destinazione.
• Le osservazioni presentate dai privati nel procedimento di formazione dello strumento urbanistico costituiscono un apporto collaborativo e non determinano un obbligo di accoglimento né richiedono una confutazione analitica di ogni argomento, essendo sufficiente una motivazione coerente con gli obiettivi generali e le ragioni sostanziali della pianificazione.
• La responsabilità risarcitoria per attività pianificatoria presuppone l’illegittimità dell’atto, un affidamento qualificato meritevole di tutela, un danno ingiusto e il nesso causale; se la scelta urbanistica è legittima, la perdita di valore del terreno o la mancata realizzazione di un progetto costituiscono conseguenze dell’esercizio legittimo del potere e non danno luogo a risarcimento.

Come è indicizzato