Sentenza n. 7713/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Campania, Sez. VI, n. 3093/2023, che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza di demolizione e i motivi aggiunti contro il rigetto implicito dell’istanza di accertamento di conformità. Hanno dedotto, in primo luogo, che il TAR avrebbe sostituito la propria valutazione a quella dell’amministrazione, ritenendo realizzate opere ulteriori rispetto a quelle comprese nell’istanza di condono del 29 marzo 1986; hanno sostenuto che la camera a est appartenesse al fabbricato preesistente e che, esclusa la relativa superficie, le opere contestate coincidessero con quelle condonate. Hanno inoltre contestato la demolizione delle opere e invocato la pendenza della domanda di condono per le camere al secondo piano e la possibilità di sanare il volume tecnico ai sensi dell’art. 37 del d.P.R. 380/2001, con compatibilità paesaggistica in sanatoria. Hanno infine denunciato la mancata comunicazione di avvio del procedimento e la violazione delle garanzie partecipative. In appello hanno dichiarato sopravvenuta carenza di interesse per le censure relative al volume tecnico, al locale seminterrato e ai motivi aggiunti contro il silenzio; hanno inoltre rinunciato alla censura concernente il volume interrato ripristinato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibile la relazione tecnica integrativa prodotta in appello, perché non ricorrevano i presupposti derogatori al divieto di nuovi documenti previsto dall’art. 104, comma 2, c.p.a. Ha dichiarato l’appello improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse nella parte relativa alla demolizione del volume tecnico e del locale seminterrato e ai motivi aggiunti contro il silenzio, anche in considerazione del ripristino e della delimitazione del thema decidendum. Nel resto ha respinto l’appello: le superfici e i volumi contestati eccedevano quelli indicati nell’istanza di condono del 1986; la documentazione non dimostrava che la camera a est fosse coeva al fabbricato di remota costruzione, mentre le caratteristiche strutturali e l’aerofotogrammetria del 1970 indicavano una realizzazione successiva. L’istanza di condono era inoltre priva di elaborati grafici e, da sola, non poteva coprire le superfici e i volumi oggetto dell’ordinanza. È stata respinta anche la censura sulla mancata comunicazione di avvio: la consistenza dell’abuso, l’incremento di superficie e volumetria e il vincolo paesaggistico rendevano doveroso e vincolato l’esito repressivo, e gli appellanti non avevano indicato elementi che, se introdotti nel procedimento, avrebbero potuto modificare il contenuto dell’atto. L’appello è quindi improcedibile in parte e respinto nel resto. Spese a carico degli appellanti, liquidate in 4.000 euro oltre accessori di legge, se dovuti.

Norme richiamate

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  Nella specie, non sussistendo nessuno dei presupposti che consenta la produzione di nuovi documenti la reazione tecnica integrativa deve ritenersi inammissibile.

  La produzione documentale nuova in appello è ammessa solo in presenza dei presupposti derogatori previsti dalla disposizione; in loro assenza, il documento è inammissibile.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Le caratteristiche dell’abuso come descritto e la conseguente impossibilità assoluta di sanatoria, in ragione del vincolo gravante sull’area, della difformità dal condono e dall’aumento sensibile di volumetria non riconducibile a ristrutturazione “leggera”, rendono irrilevanti le dedotte violazioni procedimentali, dovendosi ritenere doveroso e vincolato l’esito del procedimento attivato dalle istanze di parte appellante, le quali esulano dal campo di applicazione delle predette disposizioni, che, come detto, non possono trovare applicazione laddove vi sia un incremento volumetrico e di superfici in un’area soggetta a vincolo.

  In presenza di un abuso con significativo incremento di volume e superficie in area vincolata, non riconducibile a ristrutturazione leggera e non coperto dal condono, l’esito repressivo è vincolato e non può essere neutralizzato da censure procedimentali prive di concreta incidenza.

• art. 7 l. 241/1990

  Ciò rende irrilevante la dedotta violazione dell’art. 7 della l. n. 241/90, atteso che affinché tale violazione “comporti l’illegittimità del provvedimento impugnato, il privato non può limitarsi a denunciare la lesione delle proprie garanzie partecipative, ma è anche tenuto ad indicare gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento (Consiglio di Stato, sez. VI, 16 settembre 2022, n. 8043)" (Cons. Stato, Sez. VII, 2 novembre 2023, n. 9428).

  La sola omissione della comunicazione di avvio non determina l’illegittimità del provvedimento: il privato deve indicare gli elementi fattuali o valutativi che, se partecipati, avrebbero potuto incidere sul contenuto finale.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La violazione dell’art. 10 bis L. n. 241/90 è idonea a determinare l’annullamento del diniego di sanatoria, qualora, alla stregua degli elementi deduttivi e istruttori forniti dalla parte privata, sia dubbio che, in caso in osservanza delle disposizioni procedimentali in concreto violate, il contenuto dispositivo dell’atto sarebbe stato identico a quello in concreto assunto" (Cons. Stato, Sez. VI, 12 aprile 2023, n. 3672; Consiglio di Stato, Sez. VI, 3 aprile 2024, n. 3050). Nella specie nulla di ciò è stato provato.

  La violazione del preavviso di rigetto può comportare l’annullamento del diniego solo quando gli elementi dedotti e istruiti dal privato rendano dubbio che, rispettando la garanzia procedimentale, l’amministrazione avrebbe adottato lo stesso contenuto; nel caso concreto tale incidenza non è stata provata.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Lamentano che la sentenza ha violato il principio di riserva di amministrazione codificato dall’art. 34, comma 2, del c.p.a. in quanto ha effettuato una valutazione in sostituzione della P.A., ritenendo che siano state realizzate ulteriori opere successivamente all’inoltro della domanda di condono ed integrata “una ipotesi di alterazione di un manufatto sul quale pende una domanda di condono”.

  La disposizione è riportata quale censura degli appellanti, ma la sentenza non ne offre un’autonoma interpretazione: le risultanze istruttorie conducono comunque a escludere che la contestazione relativa alle opere e al condono fosse fondata.

• art. 38 l. 47/1985

  Per quanto concerne poi la riconducibilità degli abusi contestati rispetto alle istanze di condono prodotte dal ricorrente e dai suoi predecessori è stato documentato che il condono presentato ai sensi della L. 47/85 con prot. n. 6731 del 29 marzo 1986 è composto da n.1 modello A (residenziale) e n. 2 modelli D (non residenziali) e, agli atti, non risultano presenti gli elaborati grafici rappresentativi degli immobili da condono, né coevi alla presenza dell’istanza né presentati in fasi successive.

  La pendenza dell’istanza di condono non dimostra che essa ricomprenda tutte le opere contestate: occorre verificare la corrispondenza tra le opere e la documentazione dell’istanza; nel caso concreto mancavano elaborati grafici e i dati dell’istanza non coprivano i volumi accertati.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  Le caratteristiche dell’abuso come descritto e la conseguente impossibilità assoluta di sanatoria, in ragione del vincolo gravante sull’area, della difformità dal condono e dall’aumento sensibile di volumetria non riconducibile a ristrutturazione “leggera”, rendono irrilevanti le dedotte violazioni procedimentali, dovendosi ritenere doveroso e vincolato l’esito del procedimento attivato dalle istanze di parte appellante, le quali esulano dal campo di applicazione delle predette disposizioni, che, come detto, non possono trovare applicazione laddove vi sia un incremento volumetrico e di superfici in un’area soggetta a vincolo.

  La possibilità di sanatoria invocata ai sensi dell’art. 37 non si applica a opere che comportino un incremento sensibile di volume e superficie in area vincolata e non siano riconducibili a ristrutturazione leggera.

Massime di principio

• In appello, i nuovi documenti sono ammissibili soltanto se ricorre uno dei presupposti eccezionali previsti dall’art. 104, comma 2, c.p.a.; in mancanza, la produzione deve essere dichiarata inammissibile.
• La pendenza di una domanda di condono non basta a dimostrare che essa ricomprenda tutte le opere oggetto di un ordine di demolizione: la corrispondenza deve risultare dalla documentazione dell’istanza e dagli elementi tecnici disponibili.
• La mancata comunicazione di avvio del procedimento non comporta di per sé l’illegittimità dell’atto repressivo: il ricorrente deve indicare quali elementi, se introdotti nel procedimento, avrebbero potuto influire sul contenuto della decisione.
• La violazione del preavviso di rigetto può determinare l’annullamento del diniego di sanatoria quando gli elementi dedotti e istruiti dal privato rendano dubbio che, in assenza della violazione procedimentale, l’amministrazione avrebbe adottato un atto di identico contenuto.
• Un significativo incremento di superficie e volumetria in area vincolata, non coperto dal condono e non riconducibile a ristrutturazione leggera, giustifica l’esito repressivo vincolato e non consente di fondare la sanatoria invocata sull’art. 37 d.P.R. 380/2001.

Come è indicizzato