Tribunale, Sentenza T-518/16

Riduzione del congedo annuale del personale UE in paesi terzi

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 270 TFUE proposto da funzionari e agenti contrattuali della Commissione assegnati in sedi di servizio ubicate in paesi terzi. I ricorrenti contestavano le decisioni che, in applicazione della riforma statutaria del 2013 entrata in vigore il 1° gennaio 2014, avevano ridotto il numero dei giorni di congedo annuale.

Fatti e procedimento principale

I ricorrenti prestavano servizio in paesi terzi già prima del 1° gennaio 2014. In base al previgente articolo 6 dell’allegato X dello Statuto, avevano diritto a tre giorni e mezzo di congedo per mese di servizio, pari a 42 giorni nel 2013. Il regolamento n. 1023/2013 ha sostituito tale disciplina con un nuovo articolo 6 che prevede 24 giorni annui, con un regime transitorio di 36 giorni per il 2014 e 30 per il 2015 per chi era già assegnato in paesi terzi al 1° gennaio 2014. I ricorrenti hanno impugnato le decisioni individuali di riduzione del congedo adottate dalla Commissione, proponendo anche un’eccezione di illegittimità contro il nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto.

Ricevibilità dell’eccezione di illegittimità

Il Tribunale ha chiarito che, benché l’eccezione di illegittimità abbia natura incidentale ai sensi dell’articolo 277 TFUE, nel caso concreto essa poteva investire non solo la norma transitoria applicata nel 2014, ma anche il nuovo regime definitivo a partire dal 2016. Ciò perché tra la disposizione transitoria e quella definitiva esisteva un nesso giuridico diretto e l’autorità competente non disponeva di alcun margine discrezionale: le decisioni impugnate costituivano la prima applicazione del nuovo articolo 6.

Quadro normativo rilevante

Il Tribunale ha richiamato:

• l’articolo 57 dello Statuto, che fissa il congedo ordinario generale dei funzionari;
• l’allegato X dello Statuto, che disciplina in modo speciale il personale in paesi terzi;
• l’articolo 31, paragrafo 2, della Carta, relativo al diritto a ferie annuali retribuite;
• la direttiva 2003/88/CE sull’orario di lavoro, in particolare gli articoli 7, 14 e 23;
• il regolamento n. 1023/2013, soprattutto il considerando 27 e l’articolo 1, punto 70, lettera a).

Primo motivo: natura e finalità del diritto alle ferie annuali

Il cuore della controversia riguardava la compatibilità della riduzione del congedo con la natura del diritto alle ferie annuali, inteso come principio di diritto sociale dell’Unione volto a consentire il riposo, la distensione e la ricreazione del lavoratore e, in definitiva, a proteggere salute e sicurezza. Il Tribunale ha osservato che la direttiva 2003/88 non si applica direttamente alle istituzioni dell’Unione, ma i suoi contenuti rilevano perché l’articolo 31, paragrafo 2, della Carta ne esprime il nucleo essenziale. Di conseguenza, il legislatore dell’Unione non poteva ignorarne la sostanza.

Esclusione della giustificazione fondata sulla direttiva 2003/88

Il Tribunale ha escluso che il nuovo articolo 6 potesse essere giustificato come “norma specifica” ai sensi dell’articolo 14 della direttiva 2003/88: il regime del personale in paesi terzi non è stato considerato una disciplina speciale giustificata dalla particolare natura dell’attività lavorativa. Ha inoltre respinto il richiamo all’articolo 23 della direttiva, perché la riduzione non era connessa all’“attuazione” della direttiva, ma perseguiva obiettivi autonomi di modernizzazione e risparmio.

Accertamento della lesione del diritto alle ferie annuali

Pur riconoscendo che 24 giorni restano superiori al minimo di quattro settimane previsto dall’articolo 7 della direttiva 2003/88, il Tribunale ha affermato che ciò non basta a escludere la violazione dell’articolo 31, paragrafo 2, della Carta. La riduzione da 42 a 24 giorni in tre anni è stata considerata significativa e incompatibile con il principio volto a migliorare le condizioni di vita e di lavoro dei lavoratori. Le altre disposizioni dell’allegato X richiamate dalla Commissione non sono state ritenute idonee a compensare la riduzione: il congedo di riposo è solo eccezionale, l’indennità di condizioni di vita non sostituisce il riposo effettivo e le regole su alloggio, viaggio e trasporto sono marginali rispetto al taglio del congedo.

Giustificazione e proporzionalità

Il Tribunale ha esaminato se la restrizione fosse giustificata da un obiettivo di interesse generale e proporzionata, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta. Ha rilevato che il considerando 27 del regolamento n. 1023/2013 evocava sia il contenimento dei costi sia la modernizzazione delle condizioni di lavoro, ma che il primo obiettivo non può giustificare un pregiudizio al diritto alle ferie annuali. Quanto al secondo obiettivo, il Tribunale ha ritenuto che il legislatore non avesse dimostrato, con un esame circostanziato, né l’idoneità né la necessità della misura: mancava una valutazione concreta degli effetti sulla salute e sulla sicurezza, delle alternative possibili e della reale rilevanza delle difficoltà delle piccole delegazioni. Neppure era stato dimostrato che le altre misure dell’allegato X fossero sufficienti a bilanciare il taglio del congedo.

Decisione e spese

Poiché il primo motivo è stato accolto, il Tribunale ha annullato le decisioni che avevano ridotto nel 2014 il numero di giorni di congedo annuale dei ricorrenti. La Commissione è stata condannata alle spese, mentre Parlamento e Consiglio, intervenuti in causa, hanno sopportato le proprie spese.

Principi affermati

La pronuncia afferma che:

• il diritto alle ferie annuali, quale principio fondamentale sancito dall’articolo 31, paragrafo 2, della Carta, non può essere compresso in modo significativo senza una giustificazione rigorosa;
• la mera conformità al minimo di quattro settimane della direttiva 2003/88 non basta a escludere la lesione del diritto fondamentale;
• un richiamo generico a risparmi di costo o modernizzazione organizzativa non è sufficiente a giustificare una riduzione marcata del congedo annuale;
• il legislatore dell’Unione deve dimostrare, con un esame concreto e proporzionato, che la restrizione sia realmente necessaria e non eccessiva rispetto allo scopo perseguito.