Sentenza n. 126/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego adottato dal Commissario ad acta nominato per dare esecuzione a una precedente sentenza sul silenzio serbato dall'amministrazione in ordine alla domanda di riconoscimento del titolo estero. Ha dedotto la violazione dei principi enunciati dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nelle sentenze nn. 18-22 del 2022, dell'art. 13 del d.m. Istruzione 10 settembre 2010, n. 249, degli artt. 2 e 7 della legge n. 517 del 1977 e dell'art. 13 della direttiva 2013/55/UE, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, ingiustizia manifesta e mancata previsione di misure compensative. Il Commissario aveva ritenuto che il titolo spagnolo non fosse abilitante o comunque non fosse idoneo al riconoscimento, rilevando inoltre una differenza inconciliabile tra la formazione italiana e quella spagnola e negando quindi la possibilità di misure compensative. Il ricorrente ha contestato l'insufficienza della comparazione e della motivazione, nonché il mancato esame di misure compensative ai sensi della disciplina europea.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego, disponendo il riesame dell'istanza e l'eventuale assegnazione di misure compensative. Il giudice ha escluso che la natura non abilitante del titolo estero o la distinzione tra titoli ufficiali e titoli propri possano costituire, di per sé, ragioni ostative: l'amministrazione deve valutare in concreto l'idoneità del percorso a conferire la legittimazione all'esercizio dell'attività professionale, mediante adeguata istruttoria e motivazione e previo parere del Ministero dell'Università e della Ricerca. La comparazione tra i percorsi formativi è stata ritenuta scarsamente motivata. La documentazione prodotta evidenziava contenuti attinenti ai bisogni educativi speciali, all'educazione speciale, alle difficoltà di apprendimento e all'attenzione alla diversità. L'amministrazione non aveva spiegato adeguatamente perché le eventuali carenze relative alla modulazione per ordine e grado di scuola, alle attività laboratoriali o al tirocinio non potessero essere colmate mediante misure compensative. Ai sensi dell'art. 14 della direttiva 2005/36/CE, tali misure devono essere considerate anche quando la formazione estera riguardi materie sostanzialmente diverse, purché le differenze siano valutate concretamente; il rigetto puro e semplice richiede quindi una motivazione particolarmente rigorosa sull'assoluta inconciliabilità dei percorsi. Il riesame dovrà inoltre rispettare il principio di proporzionalità. Le spese di lite sono state compensate in ragione della pluralità degli orientamenti giurisprudenziali e della complessità della materia.

Norme richiamate

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  “se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante”; per “materie sostanzialmente diverse” si intendono “materie la cui conoscenza è essenziale all'esercizio della professione regolamentata e che in termini di durata o contenuto sono molto diverse rispetto alla formazione ricevuta”

  Le misure compensative devono essere valutate anche in presenza di divergenze sostanziali tra la formazione estera e quella richiesta nello Stato ospitante; il rigetto senza misure compensative è ammissibile solo a fronte di una motivazione rigorosa sull'assoluta inconciliabilità dei percorsi.

• art. 13 direttiva 2013/55/UE

  È richiamato quale parametro europeo in materia di riconoscimento delle qualifiche professionali.

• art. 13 d.m. Istruzione 10 settembre 2010, n. 249

  È richiamato quale disposizione nazionale rilevante per il riconoscimento della specializzazione per l'insegnamento di sostegno.

• artt. 2 e 7 legge 4 agosto 1977, n. 517

  Sono richiamati in relazione alla funzione dell'insegnante di sostegno e agli interventi individualizzati per l'integrazione degli alunni con disabilità.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in un altro Stato membro, la natura formalmente non abilitante del titolo o la sua qualificazione come titolo proprio non escludono automaticamente il riconoscimento: l'amministrazione deve verificare in concreto le qualifiche professionali attestate dal percorso formativo estero e la sua idoneità rispetto all'attività professionale regolamentata nello Stato ospitante.
• La mera diversità tra il percorso formativo estero e quello nazionale non legittima il diniego automatico del riconoscimento. L'amministrazione deve svolgere una comparazione concreta, completa e adeguatamente motivata delle conoscenze e competenze acquisite.
• Anche quando la formazione estera riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle previste nello Stato ospitante, l'amministrazione deve valutare la possibilità di imporre misure compensative; il rigetto puro e semplice è legittimo solo se l'assoluta inconciliabilità dei percorsi risulta da un'istruttoria effettiva e da una motivazione rigorosa.
• Le misure compensative, comprese attività aggiuntive di didattica, tirocinio o laboratorio, devono essere determinate secondo il principio di proporzionalità e in modo idoneo a colmare le differenze formative effettivamente accertate.
• Nel riconoscimento della specializzazione per l'insegnamento di sostegno, la valutazione deve considerare le competenze relative ai bisogni educativi speciali, all'educazione speciale, alle difficoltà di apprendimento e all'attenzione alla diversità, senza arrestarsi a differenze meramente formali nella struttura dei corsi.

Come è indicizzato