Sentenza n. 161/2026 - Trento, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, mandante del RTI collocatosi all’undicesimo e ultimo posto nella graduatoria della procedura ristretta per il servizio di pulizia e sanificazione, chiedeva la documentazione relativa al mancato superamento del periodo di prova da parte dell’aggiudicataria Pulinet e allo scioglimento anticipato del contratto. Dopo che l’A.P.S.P. Grazioli aveva comunicato la cessazione del rapporto e lo scorrimento della graduatoria in favore della seconda classificata, Copura, senza consegnare i documenti, l’impresa deduceva: 1) violazione della disciplina dell’accesso documentale e degli appalti, del diritto di difesa e dei principi di pubblicità e trasparenza, nonché carenza di istruttoria e motivazione; 2) violazione della disciplina dell’accesso civico, del diritto di difesa e dei principi di pubblicità e trasparenza, oltre a carenza di istruttoria e motivazione; 3) violazione degli obblighi di motivazione e della disciplina dell’accesso documentale e civico, nonché motivazione apparente, erroneità dei presupposti, carenza di istruttoria e sviamento. La ricorrente prospettava, rispetto all’accesso documentale, una possibile utilità ai fini del subentro o della riedizione della gara e, nel ricorso, anche la possibile rilevanza dei documenti per far valere un grave illecito professionale dell’aggiudicataria in altre procedure. Le amministrazioni eccepivano, tra l’altro, la carenza di una posizione qualificata; Pulinet eccepiva il difetto di interesse concreto e attuale. Le amministrazioni eccepivano inoltre il difetto di legittimazione passiva dell’A.P.S.P. Vannetti.

La decisione

Il Tribunale ha accolto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva dell’A.P.S.P. Vannetti, poiché le note impugnate erano state adottate dalla sola A.P.S.P. Grazioli e riguardavano esclusivamente il rapporto contrattuale di quest’ultima con Pulinet; ne ha quindi disposto l’estromissione. Ha dichiarato inammissibile, per difetto di legittimazione a chiedere l’accesso documentale, la censura relativa all’accesso ai sensi della l. 241/1990 e respinto il ricorso ex art. 116 c.p.a.: la ricorrente, undicesima in graduatoria, non aveva dimostrato il nesso di strumentalità tra i documenti sull’esecuzione e la cessazione del contratto e una concreta utilità finale, considerato che lo scorrimento era già avvenuto in favore della seconda classificata e che la riedizione della gara o il subentro erano eventualità remote, non sorrette da elementi concreti. La prospettata utilità per contestare in future gare un grave illecito professionale di Pulinet era stata dedotta soltanto in giudizio e non era stata sottoposta all’amministrazione nell’istanza. Ha invece riqualificato la domanda relativa all’accesso civico generalizzato come azione avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a., previa conversione del rito ai sensi dell’art. 32, comma 2, c.p.a. Ha dichiarato illegittimo il silenzio dell’A.P.S.P. Grazioli, che non aveva dato un riscontro espresso e motivato all’istanza, e le ha ordinato di provvedere entro trenta giorni dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione della sentenza. L’amministrazione dovrà svolgere il contraddittorio con Pulinet e valutare concretamente gli eventuali limiti all’accesso previsti dall’art. 5-bis d.lgs. 33/2013; il giudice non ha ordinato l’ostensione dei documenti, non potendo sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio della valutazione discrezionale sui limiti. È stata riservata la nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inerzia, previa istanza della ricorrente. Terzo motivo assorbito. Spese compensate per la peculiarità della controversia e la parziale soccombenza.

Norme richiamate

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  Per tale parte dell’istanza di accesso, pertanto, mancano in radice i presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241/1990.

  L’accesso documentale richiede una posizione qualificata e un collegamento concreto tra la documentazione richiesta e la situazione giuridica che si intende tutelare; nel caso concreto tale nesso mancava.

• art. 5, commi 2, 3, 5 e 6, d.lgs. 33/2013

  Il procedimento di accesso civico deve concludersi con provvedimento espresso e motivato nel termine di trenta giorni dalla presentazione dell’istanza con la comunicazione al richiedente e agli eventuali controinteressati.

  L’amministrazione deve pronunciarsi espressamente e con motivazione sull’istanza di accesso civico generalizzato entro trenta giorni, coinvolgendo gli eventuali controinteressati e trasmettendo i documenti in caso di accoglimento.

• art. 5-bis, comma 2, d.lgs. 33/2013

  Ne consegue, quindi, che spetta all’amministrazione operare un bilanciamento concreto dei contrapposti interessi all’ostensione e alla riservatezza non potendo comunque l’accesso civico generalizzato portare alla divulgazione di informazioni sensibili che possano ledere gli interessi alla tutela dei segreti commerciali dell’aggiudicatario e falsare la concorrenza futura.

  L’accesso civico generalizzato nel settore degli appalti non comporta un diritto automatico all’ostensione: l’amministrazione deve valutare concretamente i limiti a tutela degli interessi privati, compresi i segreti commerciali e la concorrenza futura.

• art. 31, commi 1, 2 e 3, c.p.a.

  Nel giudizio avverso il silenzio, venendo in rilievo poteri non ancora esercitati ai sensi dell’art. 34, co. 2, cod. proc. amm., il giudice non può pronunciarsi sulla fondatezza dell’istanza se non nei casi in cui si tratti di attività vincolata o quando non sono necessari adempimenti istruttori.

  Nel giudizio contro il silenzio il giudice, di regola, accerta l’obbligo di provvedere senza decidere direttamente sulla fondatezza dell’istanza; può farlo solo per attività vincolata o quando non siano necessari ulteriori adempimenti istruttori. Per l’accesso civico generalizzato occorre valutare discrezionalmente gli eventuali limiti e tale valutazione spettava qui all’amministrazione.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Sussistendone i presupposti formali e sostanziali, deve quindi procedersi alla conversione del rito ai sensi dell’art. 32, co. 2, cod. proc. amm., riqualificando la domanda spiegata con il secondo motivo quale azione avverso il silenzio su un’istanza di accesso civico, ai sensi degli articoli 31, commi 1 e 2, e 117 cod. proc. amm.

  Quando ne ricorrono i presupposti formali e sostanziali, il giudice può convertire il rito e riqualificare la domanda secondo l’azione processuale corretta, qui da contestazione del diniego ex art. 116 c.p.a. ad azione contro il silenzio sull’istanza di accesso civico.

• art. 116 c.p.a.

  Il primo motivo, relativo all’accesso agli atti, deve pertanto essere dichiarato inammissibile e il ricorso sull’accesso agli atti, ai sensi dell’art. 116 cod. proc. amm., deve essere respinto.

  Il rimedio ex art. 116 c.p.a. non può condurre all’ostensione quando il richiedente non dimostri la legittimazione e il necessario nesso di strumentalità rispetto a una situazione giuridica tutelata.

• art. 117 c.p.a.

  Pertanto – preso atto del sostanziale silenzio serbato dall’Azienda su tale istanza così formulata – ne deriva l’obbligo di esaminare tale istanza di accesso civico generalizzato garantendo il contraddittorio con Pulinet, e vagliando l’eventuale sussistenza dei limiti di cui all’art. 5 bis del d. lgs. n. 33/2013.

  A fronte del silenzio su un’istanza di accesso civico generalizzato, il ricorso va trattato come azione ex art. 117 c.p.a.; il giudice può dichiarare l’obbligo dell’amministrazione di esaminare l’istanza e provvedere espressamente, con il contraddittorio dei controinteressati e la verifica dei limiti legali.

Massime di principio

• L’accesso documentale richiede che la documentazione sia concretamente strumentale alla tutela di una situazione giuridica del richiedente. La posizione di concorrente non basta, da sola, quando la graduatoria è già stata scorsa in favore di un altro operatore e il richiedente, collocato molto più indietro, non indica elementi concreti di una possibile utilità mediante subentro o riedizione della gara.
• La legittimazione e l’interesse all’accesso documentale devono essere valutati con riferimento alla situazione rappresentata nell’istanza e al nesso tra i documenti richiesti e il bene finale perseguito; un’utilità difensiva prospettata solo successivamente in giudizio non amplia il perimetro della domanda sottoposta all’amministrazione.
• Il silenzio su un’istanza di accesso civico generalizzato va contestato con l’azione avverso il silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a., non con il rito ex art. 116 c.p.a., che presuppone una decisione amministrativa espressa o tacita sul diniego. Se ne ricorrono i presupposti, il giudice può convertire il rito ai sensi dell’art. 32, comma 2, c.p.a.
• In un giudizio contro il silenzio relativo all’accesso civico generalizzato, il giudice non può ordinare direttamente l’ostensione quando occorre una valutazione amministrativa discrezionale sui limiti dell’art. 5-bis d.lgs. 33/2013; può invece dichiarare l’illegittimità del silenzio e imporre all’amministrazione di adottare un provvedimento espresso, assicurando il contraddittorio con i controinteressati e il bilanciamento concreto degli interessi.

Come è indicizzato