Sentenza n. 997/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

L'AGCM ha impugnato, ai sensi dell'art. 21-bis della l. n. 287/1990, la deliberazione della Giunta comunale e il successivo riscontro al parere motivato, deducendo la propria legittimazione straordinaria e, nel merito, la violazione dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, dell'art. 49 TFUE, dell'art. 1 della l. n. 241/1990, dell'art. 193 del d.lgs. n. 36/2023 e dei principi di concorrenza, trasparenza, equità e non discriminazione. Sono stati inoltre dedotti eccesso di potere per difetto di istruttoria, falsità dei presupposti e difetto di motivazione. Secondo l'Autorità, la deliberazione, pur qualificata dal Comune come rimodulazione del cronoprogramma necessaria alla predisposizione del Piano delle Aree Demaniali e alla tutela dei diritti acquisiti dei concessionari uscenti, costituiva in realtà un'ulteriore proroga generalizzata delle concessioni, in elusione della precedente sentenza del TAR che aveva annullato una proroga analoga e imposto la disapplicazione della normativa nazionale incompatibile con il diritto dell'Unione. Il Comune avrebbe dovuto avviare senza indugio procedure competitive, mentre nessuna gara risultava in itinere.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato la deliberazione comunale. In primo luogo ha riconosciuto la legittimazione processuale straordinaria dell'AGCM ex art. 21-bis della l. n. 287/1990, in quanto l'Autorità tutela l'interesse al corretto funzionamento del mercato, interesse qualificato e differenziato suscettibile di tutela giurisdizionale. Nel merito, il Collegio ha ritenuto che il differimento dei termini fino al 2027 integrasse una proroga automatica e generalizzata delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative, indipendentemente dalla qualificazione formale utilizzata dal Comune. Le disposizioni nazionali poste a fondamento dell'atto, comprese le modifiche alla l. n. 118/2022 e quelle introdotte dal d.l. n. 131/2024, convertito nella l. n. 166/2024, avrebbero dovuto essere disapplicate perché incompatibili con l'art. 49 TFUE e con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE. Il Comune, già destinatario di una precedente pronuncia conformativa, avrebbe dovuto procedere a gare rispettose della concorrenza, anziché rinviare l'avvio delle procedure. Il TAR ha distinto la proroga generalizzata illegittima dalla sola proroga tecnica, eccezionale e temporanea, ammessa esclusivamente per il tempo strettamente necessario alla conclusione di una procedura selettiva già avviata o concretamente e immediatamente avviata, con almeno un atto di indirizzo volto all'indizione della gara. Nel caso concreto nessuna procedura era in itinere e la necessità di predisporre il PAD non giustificava il rinvio, potendo il Comune indire le gare anche nelle more dell'adeguamento del piano. Le spese sono state compensate, con rimborso del contributo unificato, se versato, a carico del Comune.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. n. 287/1990

  Attribuisce all'AGCM una legittimazione straordinaria a impugnare gli atti amministrativi lesivi della concorrenza, a tutela dell'interesse al corretto funzionamento del mercato.

• art. 49 TFUE

  Impone il rispetto della libertà di stabilimento e dei principi concorrenziali; è incompatibile con proroghe automatiche e generalizzate delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Richiede procedure di selezione imparziali e trasparenti per le risorse naturali scarse e impedisce il rinnovo automatico delle concessioni senza gara.

• art. 1 l. n. 241/1990

  Impone alla pubblica amministrazione di conformare la propria attività anche ai principi dell'ordinamento europeo.

• art. 3, commi 1 e 3, l. n. 118/2022

  Nella formulazione originaria consente una proroga tecnica, motivata e strettamente temporanea, soltanto per il tempo necessario alla conclusione di una procedura competitiva già avviata o concretamente avviata.

• art. 193 d.lgs. n. 36/2023

  Richiamato dall'AGCM tra le disposizioni violate in relazione alla necessità di procedere secondo regole di evidenza pubblica.

• art. 1, comma 1, d.l. n. 400/1993, convertito nella l. n. 494/1993

  "a) gestione di stabilimenti balneari; b) esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande, cibi precotti e generi di monopolio; c) noleggio di imbarcazioni e natanti in genere; d) gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive; e) esercizi commerciali; f) servizi di altra natura e conduzione di strutture ad uso abitativo, compatibilmente con le esigenze di utilizzazione di cui alle precedenti categorie di utilizzazione"

  Delimita le concessioni demaniali marittime per attività turistico-ricreative cui si riferisce il regime controverso.

• art. 13, comma 1, l. n. 172/2003

  Fornisce un'interpretazione autentica della categoria delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, riferendola alle attività indicate dall'art. 1, comma 1, del d.l. n. 400/1993.

• art. 182, comma 2, d.l. n. 34/2020, convertito nella l. n. 77/2020

  La proroga collegata all'emergenza epidemiologica è ricompresa tra le proroghe automatiche incompatibili con il diritto dell'Unione, secondo il richiamo alla sentenza dell'Adunanza plenaria n. 17/2021.

• art. 10-quater, comma 3, d.l. n. 198/2022

  Richiamato tra le modifiche legislative che hanno spostato in avanti i termini della l. n. 118/2022 e che devono essere disapplicate nella parte incompatibile con il diritto dell'Unione.

• art. 12, comma 6-sexies, d.l. n. 198/2022

  Richiamato tra le modifiche legislative incompatibili con il diritto dell'Unione in quanto funzionali al differimento delle concessioni.

• art. 1 d.l. n. 131/2024, convertito nella l. n. 166/2024

  Le modifiche alla l. n. 118/2022 introdotte da tale disposizione, se utilizzate per prorogare automaticamente le concessioni, devono essere disapplicate.

Massime di principio

• L'AGCM è legittimata ai sensi dell'art. 21-bis della l. n. 287/1990 a impugnare gli atti amministrativi lesivi della concorrenza, poiché tutela un interesse qualificato e differenziato al corretto funzionamento del mercato.
• Le disposizioni nazionali che prorogano automaticamente e generalizzatamente le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative devono essere disapplicate dalle amministrazioni e dai giudici quando contrastano con l'art. 49 TFUE e con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE.
• La proroga tecnica delle concessioni demaniali marittime è ammissibile solo in via eccezionale e temporanea, per il tempo strettamente necessario alla conclusione di una procedura competitiva già avviata o concretamente avviata mediante almeno un atto di indirizzo volto all'indizione della gara.
• Il differimento delle concessioni non può essere giustificato dalla mera esigenza di predisporre o adeguare un piano comunale delle aree demaniali quando l'amministrazione può indire le gare nelle more dell'approvazione del piano.
• La qualificazione formale di un atto come rimodulazione del cronoprogramma non esclude la sua natura sostanziale di proroga: occorre verificare se l'atto consenta agli attuali concessionari di continuare a utilizzare le aree oltre il termine conforme al diritto dell'Unione.

Come è indicizzato