Sentenza n. 1706/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la nota con cui il Comune di Orbetello aveva sospeso il procedimento relativo alla domanda di condono edilizio presentata ai sensi dell’art. 39 della legge n. 724 del 1994 per opere insistenti su uno stabilimento balneare demaniale. Ha dedotto, con il primo motivo, la violazione della disciplina sul condono edilizio, delle norme richiamate in ricorso e del giudicato formatosi su precedenti sentenze tra le medesime parti, contestando i singoli rilievi istruttori riguardanti la posizione demaniale, il profilo paesaggistico, il frazionamento catastale e l’agibilità. In particolare, ha sostenuto che il precedente parere favorevole dell’Ente Parco Regionale della Maremma avesse già esaurito la valutazione paesaggistica e che il Comune non potesse riaprire tale segmento del procedimento; ha inoltre censurato la sospensione senza termine del procedimento, ritenendola incompatibile con l’obbligo di concluderlo con un provvedimento espresso. Con il secondo motivo ha dedotto eccesso di potere per sviamento, sostenendo che le richieste istruttorie fossero pretestuose e dirette a ostacolare la definizione del condono e a incidere indirettamente sulla posizione concessoria. Il Comune e la società proprietaria di aree confinanti hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso, ritenendo la nota un atto endoprocedimentale non immediatamente lesivo, e ne hanno contestato il merito. Il ricorrente ha inoltre sostenuto la formazione del silenzio-assenso sulla domanda di condono.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità, ritenendo la nota immediatamente impugnabile perché, pur formalmente qualificata come richiesta di chiarimenti e integrazioni, aveva disposto un vero arresto procedimentale e rinviato sine die la conclusione della pratica. Nel merito ha accolto parzialmente il primo motivo. Il Comune conserva il potere-dovere di svolgere le verifiche istruttorie necessarie alla definizione del condono, ma deve esercitarlo nel rispetto degli effetti conformativi dei precedenti giudicati e dell’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso. È stata ritenuta illegittima la richiesta di una nuova e complessiva valutazione paesaggistica: la precedente sentenza del TAR aveva definitivamente accertato che il parere favorevole dell’Ente Parco esauriva la valutazione paesaggistica necessaria per la domanda di condono, sicché il Comune non poteva riaprire quel segmento già definito. Gli interventi successivi eseguiti tramite SCIA nel 2015 erano distinti dalle opere oggetto del condono e non giustificavano il riesame paesaggistico della sanatoria. Quanto agli aspetti demaniali, il Comune doveva rispettare il giudicato relativo alla concessione, ma poteva considerare la successiva delimitazione demaniale del 2019 e le sopravvenienze normative o giurisprudenziali. Tali profili dovevano però essere esaminati nel provvedimento finale e non potevano giustificare una sospensione sine die. Il vizio dell’atto è stato quindi individuato non nell’esercizio del potere istruttorio in sé, ma nel suo utilizzo quale strumento di arresto indefinito del procedimento, senza termine finale e senza precisa scansione per la conclusione. Il secondo motivo è stato respinto: non è stata provata la finalità sviata dell’amministrazione, poiché le richieste, pur in parte illegittime, erano riconducibili alla complessità della vicenda e all’esercizio del potere amministrativo. È stata inoltre respinta la censura relativa al silenzio-assenso: il meccanismo previsto dall’art. 35, comma 13, della legge n. 47 del 1985, richiamato dall’art. 39 della legge n. 724 del 1994, non opera per opere insistenti su beni demaniali, per le quali è necessaria una verifica espressa sulla disponibilità del bene e sulla compatibilità dell’uso privato con l’interesse pubblico demaniale. Il ricorso è stato accolto nei limiti indicati, con annullamento della nota comunale e obbligo per il Comune di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, tenendo conto dei giudicati e individuando puntualmente gli eventuali elementi istruttori ancora necessari. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 39 l. 724/1994

  La disciplina del condono del 1994 richiama il meccanismo del silenzio-assenso previsto dalla legge n. 47 del 1985, ma tale meccanismo non opera, secondo il giudice, per opere insistenti su beni demaniali.

• artt. 31 ss. l. 47/1985

  La disciplina del condono attribuisce all’amministrazione il compito di verificare la sussistenza dei presupposti della sanatoria e consente l’acquisizione degli elementi istruttori effettivamente necessari alla decisione finale.

• art. 32, comma 5, l. 47/1985

  La previsione è richiamata quale espressione della necessità di una verifica espressa per le opere insistenti su beni demaniali e della compatibilità dell’utilizzazione privata con l’interesse pubblico demaniale.

• art. 35, comma 13, l. 47/1985

  Il silenzio-assenso sul condono non si forma per opere insistenti su beni demaniali, permanendo la necessità di una valutazione espressa.

• art. 15 l. 183/2011

  È richiamato tra le norme poste a fondamento del primo motivo, senza che il giudice ne svolga una specifica interpretazione.

• art. 46 cod. nav.

  È richiamato in relazione alla verifica del formale subingresso nella concessione demaniale marittima.

• art. 32 cod. nav.

  La successiva delimitazione del demanio marittimo costituisce una sopravvenienza fattuale che il Comune deve valutare nella riedizione del potere, insieme al giudicato pregresso.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  È richiamato nel provvedimento in relazione alla trattazione della causa, senza una specifica statuizione interpretativa.

Massime di principio

• Un atto formalmente endoprocedimentale è autonomamente impugnabile quando, disponendo la sospensione del procedimento senza un termine definito e subordinandone la prosecuzione a richieste non puntualmente scandite, determina un concreto arresto dell’azione amministrativa e rinvia indefinitamente la conclusione del procedimento.
• L’amministrazione conserva il potere di acquisire gli elementi istruttori effettivamente necessari alla definizione di una domanda di condono edilizio, ma non può utilizzare tale potere per sospendere sine die il procedimento invece di proseguirlo e concluderlo con un provvedimento espresso.
• Nella riedizione del potere l’amministrazione è vincolata agli effetti conformativi del giudicato formatosi su precedenti decisioni riguardanti il medesimo procedimento e non può riaprire segmenti procedimentali già definitivamente definiti.
• Quando un precedente giudicato ha accertato che una valutazione paesaggistica favorevole esauriva gli adempimenti paesaggistici necessari per la domanda di condono, l’amministrazione non può subordinare la definizione della stessa domanda a una nuova e complessiva valutazione paesaggistica relativa alle medesime opere; interventi successivi e distinti non consentono di riaprire tale valutazione.
• Il silenzio-assenso previsto dalla disciplina del condono edilizio non si forma per opere insistenti su beni demaniali, poiché è necessaria una verifica espressa della disponibilità del bene e della compatibilità dell’utilizzazione privata con l’interesse pubblico connesso al regime demaniale.
• La mera riconducibilità delle richieste istruttorie a profili in parte illegittimi non dimostra lo sviamento di potere: per configurare tale vizio occorrono elementi sufficienti a provare che l’amministrazione abbia esercitato il potere per una finalità diversa da quella istituzionale.

Come è indicizzato