Sentenza n. 1260/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il proprietario di un complesso immobiliare aveva impugnato l'ordinanza di demolizione relativa ad ampliamenti abusivi di un fabbricato residenziale, sostenendo che le opere dovessero essere qualificate come ampliamenti eseguiti nell'ambito di lavori di ristrutturazione e non come interventi autonomi. Aveva inoltre contestato il silenzio-rifiuto del Comune sull'istanza di riqualificazione degli abusi, la sanzione pecuniaria di 20.000 euro irrogata ai sensi dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 per mancata demolizione volontaria, l'accertamento dell'inottemperanza e l'acquisizione gratuita dell'immobile e dell'area di sedime. Dopo il rigetto dei ricorsi da parte del TAR, l'appellante ha dedotto: 1) l'illegittimità dell'accertamento di inottemperanza per la mancata o imprecisa indicazione delle aree di sedime e delle pertinenze da acquisire; 2) la genericità e il difetto di motivazione dell'atto, l'omessa comunicazione di avvio del procedimento e l'illegittima applicazione retroattiva della sanzione pecuniaria introdotta dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001; 3) la prescrizione della sanzione per decorso del termine. L'appellante richiamava inoltre la circostanza che parte delle aree acquisite sarebbe stata eccedente rispetto all'area di sedime e non interessata dagli abusi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha affermato che l'omessa o imprecisa indicazione, nell'ordinanza di demolizione, dell'area destinata all'acquisizione gratuita non determina l'illegittimità dell'ordinanza, poiché tale indicazione è necessaria ai fini dell'acquisizione, che costituisce una misura sanzionatoria distinta e successiva. Quanto al secondo motivo, ha ritenuto non necessaria la comunicazione di avvio del procedimento per l'ordinanza di demolizione e per l'acquisizione, trattandosi di esercizio vincolato e doveroso del potere repressivo edilizio, fondato sull'accertamento tecnico della consistenza e abusività delle opere. Ha inoltre escluso l'irretroattività della sanzione pecuniaria: in applicazione del principio enunciato dall'Adunanza plenaria n. 16/2023, la sanzione non può colpire soltanto le inottemperanze già perfezionatesi prima dell'entrata in vigore della legge n. 164/2014; nel caso concreto, gli ordini di demolizione erano del 29 settembre 2016 e del 21 maggio 2018, sicché la sanzione era applicabile. Quanto al terzo motivo, il Collegio ha qualificato l'inottemperanza come illecito a effetti permanenti, consumato allo scadere del termine di 90 giorni assegnato per la demolizione, con conseguente esclusione della prescrizione nei termini dedotti. L'acquisto del bene abusivo e dell'area di sedime avviene ope legis, mentre l'atto di accertamento dell'inottemperanza ha natura dichiarativa. La sanzione pecuniaria ha finalità di prevenzione generale e speciale. L'appellante è stato condannato alle spese del grado, liquidate in euro 4.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  L'indicazione dell'area da acquisire è necessaria ai fini dell'acquisizione gratuita, ma la sua omissione o imprecisione nell'ordinanza di demolizione non rende illegittima quest'ultima, perché l'acquisizione costituisce una distinta misura sanzionatoria.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Prevede la sanzione pecuniaria per l'inottemperanza all'ordine di demolizione; la sanzione è applicabile quando l'inottemperanza si perfeziona dopo l'entrata in vigore della legge n. 164/2014.

• legge n. 164/2014

  La sanzione pecuniaria introdotta nel comma 4-bis dell'art. 31 d.P.R. 380/2001 non si applica alle inottemperanze già perfezionatesi, mediante inutile decorso del termine di 90 giorni, prima della sua entrata in vigore.

• art. 31, comma 4, d.P.R. 380/2001

  Il decorso inutilmente del termine di 90 giorni per la demolizione determina l'inottemperanza e gli effetti conseguenti previsti dalla disciplina repressiva edilizia.

• Adunanza plenaria n. 16/2023

  La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 non può essere irrogata a chi abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni prima dell'entrata in vigore della legge n. 164/2014, anche se l'inottemperanza sia stata accertata successivamente.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato in epigrafe quale disposizione processuale relativa alla trattazione della causa.

Massime di principio

• L'omessa o imprecisa indicazione, nell'ordinanza di demolizione, dell'area che potrà essere acquisita gratuitamente al patrimonio comunale non determina l'illegittimità dell'ordinanza stessa, perché l'indicazione dell'area è requisito dell'eventuale successivo procedimento di acquisizione, che costituisce una distinta misura sanzionatoria.
• L'ordinanza di demolizione e l'acquisizione gratuita conseguente all'inottemperanza sono espressione di un potere repressivo edilizio vincolato e doveroso; per la loro adozione non è necessaria la comunicazione di avvio del procedimento, quando l'amministrazione deve soltanto accertare tecnicamente la consistenza e l'abusività delle opere e l'inottemperanza all'ordine.
• La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 non è retroattiva: può essere irrogata quando il termine di 90 giorni per adempiere all'ordine di demolizione sia inutilmente scaduto dopo l'entrata in vigore della legge n. 164/2014, anche se l'accertamento dell'inottemperanza interviene successivamente.
• L'inottemperanza all'ordine di demolizione integra un illecito a effetti permanenti, che si consuma allo scadere del termine di 90 giorni assegnato dall'amministrazione e permane per effetto dell'inerzia del destinatario; l'acquisto del bene abusivo e dell'area di sedime avviene ope legis e l'atto di accertamento dell'inottemperanza ha natura dichiarativa.

Come è indicizzato