Sentenza n. 965/2026 - Bari, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti con cui l’ASL di Bari ha annullato in autotutela il nulla osta igienico-sanitario rilasciato nel 2012 e la presa d’atto del 2016 relativa alla variazione del laboratorio affidatario dei prelievi ematici, cui è seguita la decadenza, disposta dal Comune di Capurso, dall’autorizzazione sanitaria del 2013. La società ha dedotto violazione dei doveri di correttezza e buona fede, del buon andamento, della proporzionalità e del legittimo affidamento, nonché travisamento dei fatti e difetto di istruttoria; violazione degli artt. 21-nonies, 21-octies, comma 2, e 21-quinquies l. 241/1990; violazione della disciplina regionale pugliese in materia di strutture sanitarie e punti prelievo, inclusi l’art. 24, comma 2-ter, l.r. Puglia n. 8/2004 e gli artt. 5 e 8, comma 7-bis, l.r. Puglia n. 9/2017; infine, violazione dell’art. 41 Cost. e degli artt. 31, comma 2, e 34 d.l. n. 201/2011, oltre a sviamento, disparità di trattamento, illogicità, contraddittorietà e difetto di istruttoria. La ricorrente ha sostenuto che i requisiti contestati erano già noti e valutabili al momento del rilascio dei titoli, che la disciplina del 2017 non aveva introdotto una reale discontinuità normativa e che l’autotutela era stata esercitata dopo circa tredici anni, senza adeguata ponderazione dell’interesse pubblico attuale e dell’affidamento maturato. L’ASL ha eccepito la carenza di interesse, per avere la società presentato una nuova istanza autorizzatoria, e ha difeso gli atti come espressione di autotutela doverosa conseguente a una falsa rappresentazione dei fatti. Il Comune ha qualificato la propria decadenza come atto vincolato e meramente applicativo delle determinazioni dell’ASL.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di carenza di interesse, ritenendo che la presentazione di una nuova istanza autorizzatoria dopo l’adozione di atti lesivi non costituisca acquiescenza, rinuncia all’impugnazione o sopravvenuta carenza di interesse, ma una condotta necessitata per evitare l’interruzione dell’attività nelle more del giudizio. Nel merito, ha accolto il ricorso e annullato tutti gli atti impugnati. Il provvedimento dell’ASL, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato, è stato qualificato come annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990, e non come revoca, vigilanza sanitaria o esercizio di un potere repressivo inderogabile. La revoca avrebbe richiesto una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario o un mutamento sopravvenuto della situazione di fatto, elementi non presenti, mentre l’ASL contestava vizi originari o una diversa qualificazione giuridica dei titoli. L’annullamento d’ufficio è stato ritenuto illegittimo per il superamento del termine ragionevole, essendo intervenuto nel 2025 a circa tredici anni dal nulla osta e quasi dodici anni dall’autorizzazione sanitaria, nonché per l’assenza di una motivazione sull’interesse pubblico attuale, concreto e prevalente e sul bilanciamento con l’affidamento maturato dalla società. La deroga ai limiti temporali dell’autotutela non poteva fondarsi sulla generica allegazione di una falsa rappresentazione dei fatti: dagli atti non emergevano condotte dolose, reticenti o scorrette, mentre le caratteristiche della struttura erano note all’amministrazione sin dall’istruttoria originaria. Il TAR ha inoltre rilevato che la disciplina regionale del 2017 non costituiva una sopravvenienza normativa tale da imporre la caducazione automatica dei titoli, né risultavano norme transitorie o obblighi di adeguamento. Non era stato provato alcun pericolo concreto, effettivo e imminente per la salute pubblica, ma solo difformità organizzative e classificatorie. L’azione amministrativa ha pertanto violato il legittimo affidamento, la proporzionalità e la libera iniziativa economica, integrando anche eccesso di potere. La decadenza comunale è stata annullata per illegittimità derivata, poiché adottata in modo sostanzialmente vincolato sulla base delle determinazioni dell’ASL, il cui annullamento ha fatto venir meno il presupposto unico dell’atto. Le ASL e Comune sono stati condannati alle spese per complessivi 3.000 euro, ripartiti per due terzi a carico dell’ASL e per un terzo a carico del Comune; le spese sono state dichiarate irripetibili nei confronti della Regione Puglia non costituita.

Norme richiamate

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Impone all’amministrazione doveri di correttezza e buona fede; le carenze istruttorie imputabili all’amministrazione non possono essere riversate sul privato dopo il rilascio e il consolidamento del titolo.

• art. 21-nonies, comma 1, l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio di titoli favorevoli richiede il rispetto del termine ragionevole, un interesse pubblico attuale, concreto e prevalente e la ponderazione dell’affidamento del privato. Il potere non può essere esercitato tardivamente per rimediare a vizi originari già conoscibili dall’amministrazione, salvo condotte fraudolente o mendaci del privato.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La revoca presuppone una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario o un mutamento della situazione di fatto non prevedibile; non è lo strumento per rimuovere presunti vizi originari di legittimità.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  È richiamato dalla ricorrente, ma la sentenza non sviluppa una specifica applicazione della disposizione.

• art. 24, comma 2-ter, l.r. Puglia n. 8/2004

  I centri prelievo sono permessi solo a coloro che hanno nello stesso comune un laboratorio di analisi accreditato.

  La disposizione è stata richiamata dall’ASL per sostenere l’illegittimità originaria dell’autorizzazione al punto prelievi; il TAR ha ritenuto comunque tardivo il riesame d’ufficio dei requisiti già valutabili al momento del rilascio.

• art. 5, l.r. Puglia n. 9/2017

  La disposizione è stata invocata dall’ASL per sostenere che la struttura societaria avrebbe dovuto munirsi di una specifica autorizzazione all’esercizio dell’attività di poliambulatorio; il TAR ha escluso che tale qualificazione potesse giustificare, a distanza di anni, la caducazione dei titoli originari.

• art. 8, comma 7-bis, l.r. Puglia n. 9/2017

  I soggetti autorizzati che operano attraverso più sedi o branche specialistiche e che sono titolari anche di un laboratorio analisi, possono attivare, indipendentemente dalla localizzazione e dalla zona carente, ma sempre nei limiti della ASL di appartenenza, punti prelievo presso le strutture dello stesso soggetto giuridico, operando con pari grado autorizzativo rispetto al laboratorio di analisi.

  La disposizione è stata richiamata per contestare la possibilità di installare il punto prelievi presso una struttura non appartenente allo stesso soggetto giuridico; il TAR ha ritenuto che tale contestazione non consentisse il tardivo annullamento dei titoli, anche perché la disciplina del 2017 non risultava realmente sopravvenuta né accompagnata da obblighi transitori di adeguamento.

• art. 41 Cost.

  La caducazione retroattiva e tardiva di titoli consolidati, in assenza di un interesse pubblico attuale e di un pericolo concreto per la salute, comprime illegittimamente la libera iniziativa economica privata.

• art. 24 Cost.

  La presentazione di una nuova domanda autorizzatoria, in reazione a un atto lesivo, non può essere interpretata come rinuncia implicita all’azione giudiziaria in assenza di una manifestazione chiara e univoca di acquiescenza.

Massime di principio

• Un provvedimento amministrativo favorevole può essere qualificato come annullamento d’ufficio, e non come revoca o esercizio di vigilanza repressiva, quando l’amministrazione contesta vizi originari di legittimità o di qualificazione del titolo, anche se l’atto utilizza un diverso nomen iuris.
• L’annullamento d’ufficio di un titolo autorizzatorio favorevole, esercitato dopo un lungo periodo di consolidamento, è illegittimo se non rispetta il termine ragionevole e non espone un interesse pubblico attuale, concreto e prevalente, comparato con l’affidamento maturato dal privato.
• La deroga ai limiti temporali dell’autotutela non può fondarsi sulla generica allegazione di una falsa rappresentazione dei fatti: occorre che siano accertate condotte fraudolente, mendaci, dolose o reticenti del privato. Le carenze istruttorie dell’amministrazione non possono essere trasferite sul destinatario del titolo favorevole quando i fatti erano conosciuti o conoscibili già al momento del rilascio.
• La sopravvenienza di una disciplina normativa non giustifica la caducazione retroattiva di titoli già rilasciati se non introduce una reale discontinuità regolatoria, non prevede obblighi di adeguamento o decadenze automatiche e non è accompagnata dalla dimostrazione di un concreto pericolo attuale per la salute o l’incolumità pubblica.
• La presentazione di una nuova domanda autorizzatoria dopo l’adozione di un provvedimento lesivo non integra, di per sé, acquiescenza, rinuncia all’impugnazione o sopravvenuta carenza di interesse, quando costituisce una condotta necessitata per evitare l’interruzione dell’attività nelle more del giudizio.
• L’annullamento dell’atto presupposto travolge per illegittimità derivata il provvedimento consequenziale adottato in modo vincolato sulla base esclusiva delle determinazioni dell’amministrazione presupposta.

Come è indicizzato