Sentenza n. 651/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro la nota con cui il Comune di Agrigento lo aveva collocato nella lista d’attesa per l’inserimento in una comunità alloggio, differendo l’accesso fino alla disponibilità di risorse finanziarie. Ha dedotto: (1) violazione degli artt. 3 e 32 Cost., della disciplina nazionale e regionale in materia socio-sanitaria e dei LEA, nonché eccesso di potere per sviamento, contraddittorietà, illogicità, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta e travisamento; sosteneva che la propria condizione, attestata anche da una diagnosi di schizofrenia residuale e da un precedente episodio autolesivo, richiedesse un trattamento sanitario inscindibile dall’assistenza sociale, incluso nei LEA e finanziato dal SSR in misura pari al 40%, sicché la carenza di fondi comunali non poteva impedire il ricovero. (2) Ha contestato che esigenze finanziarie potessero giustificare il differimento della prestazione. (3) Ha dedotto la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, sostenendo che l’inserimento in lista d’attesa equivalesse a un rigetto sostanziale e richiedesse il preavviso di diniego, nonché che non potessero essere invocati ritardi o inadempienze imputabili al Comune. (4) Ha denunciato la violazione dell’art. 1, comma 280, lett. a), l. 266/2005 per l’assenza di un termine massimo di attesa; in appello ha inoltre sostenuto che un limite temporale discendesse comunque dai principi costituzionali di tutela della salute e buon andamento.

La decisione

L’appello è respinto. Il primo motivo è infondato: la qualificazione della prestazione dipende non soltanto dalle condizioni individuali dell’utente, ma anche dalla natura delle prestazioni erogate dalla struttura. La documentazione non dimostra che il trattamento richiesto necessiti di assistenza sanitaria specializzata o che la componente sanitaria prevalga su quella socio-assistenziale; la nota del Dipartimento regionale della Salute ha indicato che le comunità alloggio in questione svolgono prestazioni esclusivamente socio-assistenziali, non riconducibili ai LEA. La prestazione richiesta resta quindi a carico del Comune, senza compartecipazione del SSR. Il secondo motivo è infondato: le prestazioni comunali di assistenza presso strutture private sono subordinate alle risorse disponibili e alla copertura finanziaria; la lista d’attesa e la possibilità regolamentare di interventi urgenti e indifferibili contemperano le esigenze degli utenti con gli equilibri di bilancio. L’appellante non ha provato di trovarsi in condizioni tali da giustificare il superamento degli utenti che lo precedevano e nell’istanza non aveva indicato ragioni d’urgenza. Il terzo motivo è infondato: ai sensi del regolamento comunale, le richieste accettate per servizi soggetti a limiti numerici o a stanziamenti insufficienti sono collocate in lista d’attesa; l’atto non costituisce un diniego, né formale né sostanziale, e l’istanza non prospettava una situazione urgente o indifferibile. Il quarto motivo è infondato quanto all’applicazione della disciplina sui tempi massimi di attesa, perché la prestazione non rientra nei LEA. È invece inammissibile, ai sensi dell’art. 104, comma 1, c.p.a., la distinta censura secondo cui ogni lista d’attesa dovrebbe avere un limite temporale anche indipendentemente dall’inclusione nei LEA, poiché formulata per la prima volta in appello. Sentenza di primo grado confermata; spese integralmente compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 3-septies d.lgs. 502/1992

  Le prestazioni sociosanitarie ad elevata integrazione sanitaria sono assicurate dalle aziende sanitarie e comprese nei livelli essenziali di assistenza sanitaria, secondo le modalità individuate dalla vigente normativa e dai piani nazionali e regionali, nonché dai progetti-obiettivo nazionali e regionali (co. 5).

  La disposizione include nei LEA le prestazioni sociosanitarie ad elevata integrazione sanitaria, ma non ogni prestazione che combini assistenza sanitaria e sociale. La qualificazione dipende dalla natura e dall’intensità delle prestazioni effettivamente erogate.

• D.P.C.M. 14 febbraio 2001

  Poiché le Comunità Alloggio svolgono attività di tipo socio-assistenziale, non può ritenersi che la prestazione richiesta dall’appellante rientri nell’ambito dei L.E.A..

  Nel distinguere le prestazioni sanitarie a rilevanza sociale da quelle sociali a rilevanza sanitaria e da quelle ad elevata integrazione, occorre guardare alle caratteristiche dell’intervento erogato dalla struttura; le prestazioni socio-assistenziali delle comunità alloggio considerate non sono comprese nei LEA.

• D.P.C.M. 12 gennaio 2017

  La richiamata disciplina prevede, inoltre, che i trattamenti residenziali terapeutico-riabilitativi intensivi ed estensivi di cui al comma 2, lettere a) e b) sono a totale carico del Servizio sanitario nazionale, mentre i trattamenti residenziali socio-riabilitativi di cui al comma 2, lettera c) sono a carico del Servizio sanitario nazionale per una quota pari al 40 per cento della tariffa giornaliera.

  Il D.P.C.M. distingue i trattamenti residenziali per intensità e tipologia: quelli terapeutico-riabilitativi intensivi ed estensivi sono interamente a carico del SSN, mentre quelli socio-riabilitativi sono finanziati dal SSN per il 40%. La quota non si applica se la struttura eroga prestazioni esclusivamente socio-assistenziali non riconducibili ai LEA.

• artt. 183, 191, 153, comma 5, e 193 d.lgs. 267/2000

  Tale è la ragione per cui l’obbligo del comune di residenza di disporre il ricovero di soggetti presso strutture private è sempre oggi subordinato all’attestazione della relativa copertura finanziaria, D.Lgs. n. 267 del 2000, ex artt. 183 e 191 recante l’attuale testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (cfr. Cass. n. 24655-16); in particolare gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’art. 153, comma 5 D.Lgs. citato, dovendo essere salvaguardati gli equilibri di bilancio come previsto dal successivo art. 193 ("rispettano durante la gestione e nelle variazioni di bilancio il pareggio finanziario e tutti gli equilibri stabiliti in bilancio per la copertura delle spese correnti e per il finanziamento degli investimenti, secondo le norme contabili recate dal presente testo unico, con particolare riferimento agli equilibri di competenza e di cassa di cui all’art. 162, comma 6 ").

  Il Comune può assumere spese per il ricovero presso strutture private soltanto in presenza dell’impegno contabile e dell’attestazione della copertura finanziaria, nel rispetto degli equilibri di bilancio.

• art. 14 del regolamento comunale per l’accesso ai servizi residenziali

  Il provvedimento impugnato non costituisce un diniego, né sul piano formale, né su quello sostanziale, deponendo in tal senso il chiaro tenore testuale dell’art. 14 del regolamento comunale secondo cui “Le richieste accettate dal Comune per gli interventi e i servizi per i quali sussistano limiti numerici o stanziamenti di bilancio non sufficienti vengono collocate in lista d’attesa”.

  La collocazione in lista d’attesa per una richiesta accettata, quando vi siano limiti numerici o stanziamenti insufficienti, non equivale a un diniego dell’accesso al servizio.

• art. 12 del regolamento comunale per l’accesso ai servizi residenziali

  Il che rende rilevante il vincolo di bilancio e la predisposizione di una lista d’attesa per i richiedenti in esubero rispetto ai posti previsti alla quale l’art. 12 del regolamento comunale consentirebbe, comunque, di derogare, potendo il Comune fornire, in caso di assoluta necessità e per un tempo limitato, interventi d’urgenza ed indifferibili atti a garantire il soddisfacimento dei bisogni fondamentali di vita ai sensi dell’art. 2 e 32 Cost..

  Il regolamento consente di derogare alla lista d’attesa soltanto in presenza di assoluta necessità e per interventi urgenti e indifferibili diretti a soddisfare bisogni fondamentali di vita.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il provvedimento impugnato non costituisce un diniego, né sul piano formale, né su quello sostanziale, deponendo in tal senso il chiaro tenore testuale dell’art. 14 del regolamento comunale secondo cui “Le richieste accettate dal Comune per gli interventi e i servizi per i quali sussistano limiti numerici o stanziamenti di bilancio non sufficienti vengono collocate in lista d’attesa”.

  Poiché l’inserimento in lista d’attesa di una richiesta accettata non costituisce un diniego formale o sostanziale, nel caso deciso non sussisteva l’obbligo di preavviso di rigetto invocato ai sensi dell’art. 10-bis.

• art. 1, comma 280, lett. a), l. 266/2005

  La prestazione oggetto di causa non rientra, infatti, nell’ambito dei L.E.A. per le ragioni già esplicitate in relazione al primo motivo di appello.

  La disciplina sui tempi massimi di attesa delle prestazioni incluse nei LEA non si applica alla prestazione socio-assistenziale richiesta, ritenuta estranea ai LEA.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Nel ricorso di primo grado, infatti, il motivo in esame era interamente incentrato sull’inclusione nei L.E.A. del ricovero presso una Comunità Alloggio (pag. 15 e pag. 16) e, quindi, la doglianza dedotta in questa sede non è ammissibile, integrando un motivo nuovo.

  In appello è inammissibile, ai sensi del divieto di nova, una censura autonoma non proposta in primo grado, come la contestazione dell’assenza di un termine massimo per la lista d’attesa indipendentemente dall’inclusione della prestazione nei LEA.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Con l’ordinanza n. 126/2024 il Collegio accoglieva l’istanza cautelare ai sensi dell’art. 55 co. 10 c.p.a. ai soli fini della celere fissazione dell’udienza di merito.

  La misura cautelare è stata concessa esclusivamente per accelerare la fissazione dell’udienza di merito, senza anticipare la decisione sull’appello.

Massime di principio

• La riconducibilità di una prestazione residenziale ai LEA non dipende dalla sola diagnosi o dal bisogno individuale dell’utente: occorre valutare anche la natura e le caratteristiche delle prestazioni che la struttura è concretamente in grado di erogare e se vi sia una componente sanitaria prevalente o inscindibile dall’intervento sociale.
• L’inserimento di un richiedente in lista d’attesa, quando l’istanza sia stata accettata ma vi siano limiti numerici o stanziamenti insufficienti, non costituisce di per sé un diniego formale o sostanziale. La deroga alla lista per l’accesso prioritario richiede la prova di condizioni di assoluta necessità e di ragioni urgenti e indifferibili.
• Le prestazioni assistenziali comunali rese tramite strutture private sono subordinate alla disponibilità delle risorse e alla copertura finanziaria, nel rispetto degli impegni contabili e degli equilibri di bilancio; la condizione di vulnerabilità, da sola, non determina un obbligo di spesa svincolato dai limiti finanziari.
• Il divieto di motivi nuovi in appello rende inammissibile la censura autonoma che non sia stata proposta in primo grado, anche quando attenga ai limiti temporali di una lista d’attesa e sia distinta dalla questione, già dedotta, dell’inclusione della prestazione nei LEA.

Come è indicizzato