Sentenza n. 6631/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva chiesto il rilascio del PAUR, ai sensi dell’art. 27-bis del d.lgs. 152/2006, per la realizzazione di un impianto agrovoltaico di 15,071 MWp nel Comune di Cellole, con opere di connessione nel Comune di Sessa Aurunca. L’istruttoria ambientale si era conclusa favorevolmente, con VIA integrata con valutazione di incidenza, e numerosi enti avevano espresso pareri favorevoli. Il procedimento si era concluso negativamente in seguito al parere della Soprintendenza, fondato sul vincolo paesaggistico derivante dal d.m. 28 marzo 1985 e sull’art. 1-quinquies della legge n. 431/1985. La società ha dedotto, in appello, errori di giudizio, difetto di motivazione e di istruttoria, travisamento delle risultanze procedimentali, violazione della disciplina paesaggistica, dell’art. 12 del d.lgs. 387/2003, dell’art. 27-bis del d.lgs. 152/2006 e degli artt. 1, 2, 3, 10, 10-bis e 14 ss. della l. 241/1990, nonché violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, efficacia, efficienza e certezza. In particolare, ha sostenuto che il vincolo paesaggistico non comportasse un divieto assoluto di realizzazione dell’impianto, che fosse necessaria una valutazione concreta e caso per caso della compatibilità paesaggistica, che dovesse essere effettuato un bilanciamento tra tutela del paesaggio e interesse pubblico alla produzione di energia da fonti rinnovabili e che il parere della Soprintendenza fosse generico, stereotipato e privo di adeguata istruttoria. Con un secondo motivo ha censurato la sentenza del TAR per omessa pronuncia e motivazione insufficiente sui singoli motivi dedotti in primo grado, riproponendo le relative censure.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, accogliendo il ricorso di primo grado e annullando gli atti impugnati, con salvezza dei successivi provvedimenti dell’Amministrazione. Il Collegio ha premesso che il termine per l’approvazione dei piani paesaggistici previsto dalla legge n. 431/1985 è ordinatorio e che, in linea generale, le misure di salvaguardia possono mantenere efficacia, comportando l’inedificabilità sulle aree vincolate. Ha tuttavia evidenziato il favor legislativo per lo sviluppo delle fonti rinnovabili e ha affermato che non sono legittimi divieti astratti o automatismi ostativi alla realizzazione di impianti fotovoltaici o agrivoltaici. Nel caso concreto, il parere della Soprintendenza è stato ritenuto generico e inidoneo: si era limitato a richiamare l’estensione dell’area, il numero e l’altezza dei moduli e la durata dell’impianto, senza valutare concretamente l’impatto visivo, le misure di mitigazione, i valori paesaggistici specificamente compromessi, la compatibilità con le colture previste e il giudizio di VIA favorevole. La Soprintendenza non aveva inoltre indicato prescrizioni migliorative né svolto una comparazione tra tutela paesaggistica e interesse alla produzione di energia rinnovabile. Il giudice ha precisato che l’interesse pubblico prevalente riconosciuto agli impianti da fonti rinnovabili non determina una prevalenza assoluta, ma impone alle amministrazioni di valorizzarlo nel necessario bilanciamento con gli altri interessi costituzionali e normativi. L’annullamento è stato disposto per difetto di motivazione e di istruttoria, assorbite le ulteriori censure. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1-bis d.l. n. 312/1985, convertito nella l. n. 431/1985

  Il termine per l’approvazione dei piani paesaggistici è ordinatorio e non fa venir meno il potere di approvazione né l’efficacia delle misure di salvaguardia.

• art. 1-ter l. n. 431/1985

  La misura di salvaguardia mantiene efficacia sulle aree interessate dai vincoli paesaggistici.

• art. 1-quinquies l. n. 431/1985

  La disposizione è stata considerata quale base delle misure di salvaguardia e del divieto di modificazione delle aree vincolate, ma non legittima, nel caso concreto, un diniego fondato su motivazioni generiche e automatiche senza valutazione specifica del progetto.

• art. 157 d.lgs. 42/2004

  Il vincolo paesaggistico derivante dal d.m. 28 marzo 1985 è stato ritenuto tuttora vigente.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La compatibilità paesaggistica dell’intervento deve essere valutata nell’ambito del procedimento autorizzatorio, con riferimento concreto allo specifico progetto.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  Gli impianti alimentati da fonti rinnovabili sono qualificati come opere di pubblica utilità e la loro autorizzazione richiede il coordinamento degli interessi coinvolti.

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Il PAUR costituisce la sede procedimentale nella quale confluiscono e vengono coordinati i diversi assensi necessari alla realizzazione dell’impianto.

• artt. 1, 2, 3, 10, 10-bis e 14 ss. l. 241/1990

  Sono stati richiamati in relazione ai principi dell’azione amministrativa, alla partecipazione e al procedimento integrato in Conferenza di servizi; la decisione ha accolto le censure di difetto di motivazione e istruttoria.

• art. 16-septies direttiva (UE) 2023/2413

  La pianificazione, costruzione ed esercizio degli impianti da fonti rinnovabili sono oggetto di una presunzione di interesse pubblico prevalente, che orienta il bilanciamento amministrativo senza determinare una prevalenza assoluta sull’interesse paesaggistico.

• art. 9 Cost.

  La tutela del paesaggio e dell’ambiente costituisce parametro del necessario bilanciamento con l’interesse alla transizione energetica.

Massime di principio

• La presenza di un vincolo paesaggistico non determina automaticamente l’incompatibilità di un impianto fotovoltaico o agrivoltaico: l’amministrazione deve valutare concretamente la compatibilità dello specifico progetto con i valori paesaggistici tutelati.
• Il diniego paesaggistico deve essere sorretto da una motivazione puntuale, riferita alle caratteristiche concrete dell’intervento e ai valori paesaggistici effettivamente compromessi; il mero richiamo all’estensione dell’area, al numero o all’altezza dei moduli e alla durata dell’impianto non è sufficiente.
• Nel procedimento autorizzatorio relativo a impianti da fonti rinnovabili, l’amministrazione deve effettuare un bilanciamento effettivo tra tutela del paesaggio e interesse pubblico alla produzione di energia rinnovabile, considerando anche gli obiettivi di decarbonizzazione e neutralità climatica.
• L’interesse pubblico prevalente riconosciuto agli impianti da fonti rinnovabili orienta l’attività amministrativa e il bilanciamento degli interessi, ma non comporta una prevalenza assoluta né esonera dalla tutela del paesaggio, della biodiversità, degli habitat, delle specie e del patrimonio culturale.
• La valutazione paesaggistica deve esaminare le misure di mitigazione proposte, la compatibilità dell’impianto con le colture e il contesto, gli esiti delle valutazioni ambientali e, ove possibile, le prescrizioni dirette a rendere l’intervento compatibile; l’omissione di tali elementi integra difetto di istruttoria e motivazione.

Come è indicizzato