Sentenza n. 888/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda tre accessori agricoli realizzati senza titolo su un’area classificata dal PRG come zona agricola e graficamente ricompresa nel vincolo dei versanti. Il Comune aveva ordinato la demolizione dei manufatti, respinto l’istanza di accertamento di conformità per due di essi, accertato l’inottemperanza e irrogato una sanzione pecuniaria; successivamente aveva adottato una nuova ordinanza di demolizione nel corso del giudizio. I ricorrenti hanno dedotto, tra l’altro, la violazione delle norme del PPAR e del PRG sul vincolo dei versanti, sostenendo che la pendenza effettiva dell’area fosse compresa tra il 15,34% e il 20,75%, quindi inferiore alla soglia del 30% richiesta dalla disciplina normativa; il contrasto tra la parte normativa e quella grafica del PRG; il difetto di istruttoria e di motivazione; la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per l’introduzione nel diniego finale di un ulteriore motivo relativo alla distanza di dieci metri dal fabbricato principale; l’errata applicazione della disciplina sulle distanze; l’illegittimità derivata degli atti successivi; il mancato decorso del termine per l’accertamento dell’inottemperanza e l’illegittimità della sanzione pecuniaria anche per irretroattività. In appello è stata censurata la sentenza del TAR, che aveva ritenuto prevalente la cartografia del PRG, escluso la necessità di verificare concretamente la pendenza e confermato il diniego e la nuova ordinanza di demolizione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato parzialmente la sentenza del TAR, accogliendo il ricorso di primo grado e i motivi aggiunti. Ha ritenuto che, nel contrasto tra parte normativa e rappresentazione grafica dello strumento urbanistico, debba prevalere la disciplina normativa. Poiché sia l’art. 31 delle NTA del PPAR sia l’art. 23 delle NTA del PRG subordinano il vincolo dei versanti alla pendenza assoluta superiore al 30%, la mera inclusione cartografica dell’area non era sufficiente a giustificare il diniego di sanatoria: il Comune avrebbe dovuto accertare in concreto la pendenza del terreno. La mancata misurazione concreta ha determinato carenza di istruttoria e motivazione, ulteriormente corroborata dalla relazione tecnica prodotta dai ricorrenti, dalla quale risultava una pendenza inferiore al 30%. Il giudice ha ravvisato analoghe carenze istruttorie e motivazionali quanto al rispetto della distanza dal fabbricato principale, poiché l’amministrazione non aveva spiegato per quale ragione disattendere la relazione tecnica che attestava il rispetto della distanza prevista dalla normativa regionale. Sono stati quindi annullati il diniego di sanatoria e, per illegittimità derivata, la nuova ordinanza di demolizione n. 3/2019, con salvezza della possibilità per il Comune di rieditare i propri atti dopo una rinnovata istruttoria. Le ulteriori censure non sono state esaminate perché assorbite. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 23 NTA del PRG

  Gli ambiti di tutela dei versanti sono costituiti dalle aree aventi pendenza assoluta superiore al 30%. Il PRG delimita cartograficamente tali aree. All’interno degli ambiti di tutela dei versanti sono vietati: a – ogni intervento edilizio.

  La disposizione individua nella pendenza superiore al 30% il presupposto sostanziale del vincolo e attribuisce alla cartografia una funzione di delimitazione, non idonea a estendere il vincolo ad aree prive di tale requisito.

• art. 31 NTA del PPAR Marche

  Sulle aree di versante, aventi pendenza assoluta superiore al 30%, sono vietati gli interventi edilizi.

  Il divieto edilizio opera soltanto in presenza dell’effettiva pendenza assoluta superiore al 30%, che deve essere verificata in concreto.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  È richiamato per gli atti repressivi edilizi e per l’accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione; tali atti risultano travolti per illegittimità derivata dall’annullamento del diniego di sanatoria.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  È richiamato dai ricorrenti in relazione alla sequenza procedimentale dell’accertamento di conformità, ma la sentenza definisce la controversia sulla base delle carenze istruttorie e motivazionali del diniego.

• art. 10-bis l. 241/1990

  È stato dedotto per la mancata sottoposizione al contraddittorio endoprocedimentale del motivo relativo alla distanza; la questione non è stata esaminata perché assorbita.

• art. 8, comma 1, lett. b), l.r. Marche 8 marzo 1990, n. 13

  La norma disciplina la distanza rilevante per gli annessi rispetto al fabbricato principale; il Comune avrebbe dovuto verificare concretamente il rispetto della distanza e motivare l’eventuale dissenso dalla relazione tecnica degli interessati.

• art. 64 c.p.a.

  È stato richiamato dagli appellanti in relazione all’onere probatorio e ai poteri istruttori officiosi del giudice, ma non costituisce la base della decisione finale.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato per la trattazione della causa nell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• Quando la parte normativa di uno strumento urbanistico subordina l’operatività di un vincolo a un requisito oggettivo, la mera inclusione dell’area nella relativa perimetrazione cartografica non è sufficiente: l’amministrazione deve verificare in concreto la sussistenza del requisito previsto dalla norma.
• Nel contrasto tra le prescrizioni normative dello strumento urbanistico e la relativa rappresentazione grafica, prevale la parte normativa; la cartografia non può ampliare l’ambito applicativo di un vincolo oltre i presupposti sostanziali stabiliti dalle norme tecniche.
• Il provvedimento di diniego edilizio è viziato per difetto di istruttoria e motivazione quando l’amministrazione si limita a richiamare la classificazione cartografica dell’area senza misurare o accertare concretamente il presupposto tecnico del vincolo, soprattutto a fronte di una relazione tecnica di segno contrario prodotta dall’interessato.
• Anche l’accertamento del rispetto delle distanze edilizie deve essere svolto in concreto e adeguatamente motivato, con specifica valutazione delle risultanze tecniche prodotte dal privato; il mero richiamo al mancato rispetto della distanza non è sufficiente.
• L’annullamento del diniego di sanatoria travolge per illegittimità derivata gli atti repressivi successivi che da quel diniego dipendono, ferma restando la possibilità per l’amministrazione di rinnovare l’istruttoria e rieditare il potere nel rispetto dei criteri conformativi stabiliti dal giudice.

Come è indicizzato