Sentenza n. 6262/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Gli appellanti contestavano la sentenza del TAR che aveva dichiarato inammissibile il ricorso per difetto di legittimazione e carenza di interesse. Nel giudizio di primo grado avevano impugnato la circolare del Comando generale della Guardia di finanza dell’8 marzo 2019, nella parte in cui aveva indicato in euro 0,65 lordi giornalieri l’indennità di rischio per il primo gruppo e ne aveva limitato l’attribuzione al personale impiegato in modo diretto e continuo in servizi di antincendio e protezione civile, nonché il compendio del 20 maggio 2016, nella parte in cui aveva interpretato la continuità come svolgimento dell’attività rischiosa per l’intero turno giornaliero. Avevano chiesto l’accertamento del diritto alla rideterminazione dell’indennità, anche mediante rivalutazione monetaria dell’importo originario di lire 1.250, e il risarcimento del danno da ritardo dell’amministrazione nell’adozione della disciplina attuativa. I motivi originari riguardavano, tra l’altro, disparità di trattamento, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, violazione dei principi di imparzialità, trasparenza e buon andamento, violazione degli artt. 3, 4, 36 e 97 Cost., violazione dell’art. 1 del d.P.R. n. 146/1975, nonché illegittima introduzione del requisito della continuità. In appello hanno dedotto l’erroneità della declaratoria di carenza di legittimazione, sostenendo che la circolare fosse una cosiddetta falsa circolare, avente contenuto sostanzialmente regolamentare e immediatamente lesivo; hanno inoltre contestato la carenza di interesse e riproposto le censure di merito, precisando la posizione di alcuni militari non più specializzati e il loro interesse risarcitorio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando l’inammissibilità del ricorso di primo grado per carenza originaria di interesse ad agire. Applicando il criterio della ragione più liquida, ha esaminato prioritariamente la censura relativa alla natura e all’impugnabilità delle circolari, ritenendola infondata. Le circolari amministrative meramente interpretative o interne non hanno carattere normativo né provvedimentale vincolante verso i soggetti estranei all’amministrazione e, di regola, non sono direttamente impugnabili: la loro eventuale illegittimità può essere fatta valere in occasione dell’impugnazione dell’atto applicativo, che avrebbe dovuto disapplicarle. La circolare del 2019 non è stata qualificata come falsa circolare o regolamento, poiché si è limitata a comunicare agli organi periferici un indirizzo operativo e non ha innovato l’ordinamento. Il mancato aggiornamento quantitativo dell’indennità non costituisce innovazione normativa negativa. Gli appellanti non avevano presentato istanze per ottenere l’indennità né impugnato provvedimenti espressi o taciti di diniego; pertanto mancava un atto concretamente lesivo. Sebbene il diritto all’indennità sorga ex lege al ricorrere dei presupposti, l’accertamento concreto dei presupposti e la determinazione della spettanza richiedono un’attivazione dell’interessato e un provvedimento amministrativo, espresso o tacito, impugnabile. La Corte ha escluso che ciò violi il diritto di difesa, poiché gli interessati avrebbero potuto presentare istanze individuali o cumulative e poi impugnare gli atti applicativi, contestando anche la circolare. Ha inoltre ritenuto assorbite la censura sul difetto di legittimazione, le questioni di merito e quelle relative ai militari non più specializzati. In via subordinata e ad abundantiam, ha comunque ritenuto infondate le pretese sostanziali: l’importo di euro 0,65 per il primo gruppo deriva dalla normativa vigente, quale conversione dell’importo di lire 1.250, e non è stato autonomamente fissato dalla circolare; il requisito dell’esposizione continua e diretta al rischio è espressamente previsto dall’art. 1 del d.P.R. n. 146/1975; l’indennità non è cumulabile con quelle previste dagli artt. 3, 4 e 5 del regolamento né con le indennità di pilotaggio e volo. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 4 l. 734/1973

  specifiche indennità finalizzate a compensare prestazioni di lavoro comportanti continua e diretta esposizione a rischi pregiudizievoli per la salute o l’incolumità personale

  Costituisce la base legislativa delle indennità di rischio e delle relative disposizioni attuative.

• art. 1 d.P.R. 146/1975

  una indennità giornaliera di rischio per le prestazioni di lavoro, di cui all’unita tabella A, comportanti continua e diretta esposizione a rischi pregiudizievoli alla salute o alla incolumità personale

  Richiede, per l’attribuzione dell’indennità, l’esposizione continua e diretta al rischio; la circolare impugnata si è limitata a ribadire tale requisito senza innovare l’ordinamento.

• art. 2, comma 4, d.P.R. 146/1975

  l’impossibilità della contemporanea percezione dell’indennità di rischio con quelle previste dagli articoli 3, 4 e 5 del presente regolamento nonché con l’indennità di pilotaggio e di volo

  Esclude il cumulo dell’indennità di rischio con le altre indennità indicate dalla disposizione, inclusa quella di pilotaggio e di volo.

• art. 6, comma 3, l. 628/1973

  È richiamato quale disposizione in forza della quale i benefici economici del d.P.R. n. 146/1975 sono stati ritenuti applicabili anche al personale militare, compreso quello della Guardia di finanza.

• l. 613/1975

  Ha fissato, mediante la tabella allegata, l’importo giornaliero dell’indennità per il primo gruppo in lire 1.250, corrispondente, con arrotondamento, a euro 0,65.

• art. 19 d.P.R. 310/1981

  Ha raddoppiato gli importi giornalieri per i gruppi secondo, terzo, quarto e quinto, senza analogo aumento per il primo gruppo.

• d.P.R. 57/2022

  Ha successivamente aggiornato in via regolamentare gli importi dell’indennità; tale sopravvenienza non dimostra tuttavia la natura regolamentare della circolare del 2019.

• art. 24 Cost.

  La sua violazione è stata esclusa perché la mancata impugnabilità immediata della circolare non priva gli interessati di rimedi, potendo essi provocare un atto applicativo mediante apposita istanza.

• art. 113 Cost.

  La sua violazione è stata esclusa per la disponibilità di tutela contro gli atti applicativi o il silenzio dell’amministrazione.

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  La sua violazione è stata esclusa per le medesime ragioni, essendo comunque disponibile una tutela effettiva contro la lesione concreta.

Massime di principio

• Le circolari amministrative meramente interpretative o interne, prive di contenuto normativo o provvedimentale vincolante verso l’esterno, non sono direttamente impugnabili in assenza di un atto applicativo concretamente lesivo; la loro illegittimità può essere contestata in occasione dell’impugnazione dell’atto applicativo, chiedendone la disapplicazione.
• Una circolare assume natura direttamente impugnabile soltanto quando, oltre la forma, abbia contenuto non meramente interpretativo e produca un’immediata e concreta lesione della sfera giuridica dei destinatari, innovando l’ordinamento o imponendo prescrizioni autonomamente lesive.
• Quando una prestazione economica deriva direttamente dalla legge, il diritto può sorgere ex lege, ma la spettanza concreta e la delimitazione dei beneficiari devono essere accertate dall’amministrazione; l’interessato deve pertanto presentare un’istanza e impugnare il provvedimento espresso o tacito di diniego, ovvero il silenzio-inadempimento.
• Il mancato aggiornamento di un trattamento economico previsto da fonti legislative non costituisce, di per sé, innovazione normativa imputabile a una circolare meramente ricognitiva e non trasforma quest’ultima in un atto regolamentare direttamente lesivo.
• Il requisito dell’esposizione continua e diretta al rischio per l’attribuzione dell’indennità di rischio è direttamente previsto dall’art. 1 del d.P.R. n. 146/1975; una circolare che lo ribadisca non innova l’ordinamento.
• La carenza originaria di interesse ad agire, quale condizione autonoma e pregiudiziale dell’azione, rende inammissibile la domanda e assorbe l’esame delle ulteriori questioni di legittimazione e di merito.

Come è indicizzato