Sentenza n. 51/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

L’appellante ha contestato la sentenza di primo grado e i decreti di adozione e approvazione del Piano paesaggistico deducendo: l’errata esclusione dell’obbligo di sottoporre il Piano alla VAS ai sensi del d.lgs. 152/2006 e della direttiva 2001/42/CE; la violazione degli obblighi di partecipazione e concertazione con i Comuni, degli artt. 23 del r.d. 1357/1940 e 135, 143, 144 e 145 del d.lgs. 42/2004, nonché l’omessa pronuncia del TAR sul mancato coinvolgimento dei Comuni e sul presunto stravolgimento del Piano approvato rispetto a quello adottato; l’errata applicazione dell’art. 143, comma 1, lett. c), del d.lgs. 42/2004 quanto alla scala di rappresentazione cartografica, ritenuta inidonea all’identificazione delle aree; l’errata valutazione dell’inclusione dei terreni in aree boscate o in paesaggi di elevato valore paesaggistico, il travisamento della documentazione e l’indebito svolgimento, da parte del TAR, di un’attività sostitutiva della motivazione amministrativa. Ha inoltre sostenuto che le modifiche introdotte in sede di approvazione, con diversa perimetrazione, suddivisione in sub-zone e livelli di tutela più gravosi, fossero state adottate senza adeguato coinvolgimento degli interessati e dei Comuni.

La decisione

L’appello è stato respinto. Quanto alla VAS, il Collegio ha confermato il consolidato orientamento del CGARS secondo cui il piano paesaggistico, pur costituendo uno strumento di programmazione, non è soggetto alla VAS perché opera quale parametro di validità e di valutazione degli altri piani e programmi sottoposti a VAS e non detta, di per sé, regole esecutive dirette di gestione territoriale. La sentenza della Corte di giustizia UE n. 9/2023 non è stata ritenuta pertinente, poiché la fattispecie esaminata dalla Corte richiedeva, tra l’altro, l’elaborazione del piano da parte di un’autorità locale in collaborazione con un committente, la derivazione da altro piano o programma e la previsione di sviluppi diversi; elementi non ravvisabili nel Piano paesaggistico controverso. Quanto alla partecipazione, il CGARS ha precisato che, in assenza di una disciplina regionale attuativa delle ulteriori forme di partecipazione previste dall’art. 144 del d.lgs. 42/2004, restano applicabili gli artt. 23 e 24 del r.d. 1357/1940, integrati dalla l. 241/1990. La partecipazione dei Comuni ha però natura istruttoria e non comporta codecisione; deve essere valutata concretamente in relazione alle occasioni effettive di interlocuzione e all’utilità degli apporti. Nel caso concreto, i verbali degli incontri di concertazione, e in particolare quello del 27 luglio 2022, dimostravano che le osservazioni comunali erano state esaminate e in parte accolte, sicché la partecipazione è stata ritenuta sufficiente. Le misure di salvaguardia derivavano direttamente dall’adozione del Piano ai sensi dell’art. 143, comma 9, del d.lgs. 42/2004. L’omessa pronuncia del TAR su una censura non imponeva l’annullamento della sentenza, potendo il giudice d’appello integrare la motivazione e decidere la questione; inoltre, il TAR aveva comunque esaminato il presunto stravolgimento del Piano. La scala cartografica 1:25.000 è stata ritenuta adeguata alla tipologia di pianificazione e l’appellante non aveva dimostrato concretamente la sua inidoneità. Le censure relative ai vincoli boschivi e al valore paesaggistico delle aree sono state respinte perché il vincolo derivava da una verifica generale e innovativa sul valore delle aree boscate, fondata anche su disposizioni successive all’adozione del Piano, mentre le contestazioni sul valore naturalistico erano generiche. È stato inoltre ribadito che incombe sul ricorrente l’onere di fornire almeno un principio di prova dei vizi dedotti e che il giudice non è tenuto a ricercare autonomamente nella documentazione gli elementi favorevoli alla tesi non adeguatamente dimostrata. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 6 d.lgs. 152/2006

  La disciplina della VAS non è stata ritenuta applicabile al Piano paesaggistico controverso secondo l’interpretazione accolta dal CGARS.

• artt. 2, lett. a), e 3, parr. 2 e 3, direttiva 2001/42/CE

  La direttiva è stata interpretata alla luce della sentenza CGUE n. 9/2023, ritenuta non pertinente perché il Piano controverso non presentava gli elementi della fattispecie europea relativa a un piano locale derivato da altro piano e recante sviluppi diversi.

• art. 23 r.d. 1357/1940

  redigere il piano paesaggistico “valendosi della collaborazione degli uffici tecnici dei Comuni interessati”

  La disposizione resta applicabile in Sicilia, insieme all’art. 24 del medesimo decreto e alla l. 241/1990, in assenza di una disciplina regionale attuativa delle ulteriori forme di partecipazione previste dall’art. 144 del d.lgs. 42/2004.

• art. 144 d.lgs. 42/2004

  La partecipazione ulteriore rispetto alle forme ordinarie deve essere disciplinata dalle Regioni; in mancanza, operano le forme partecipative previste dalla normativa previgente e dalla l. 241/1990.

• art. 143 d.lgs. 42/2004

  La disposizione fonda l’adozione del Piano, le misure di salvaguardia conseguenti e l’obbligo di delimitare e rappresentare le aree in scala idonea alla loro identificazione.

• art. 143, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004

  “scala idonea alla loro identificazione”

  La scala 1:25.000 è stata ritenuta adeguata per la rappresentazione cartografica del Piano paesaggistico, in assenza di prova concreta della sua inidoneità.

• art. 143, comma 9, d.lgs. 42/2004

  Le misure di salvaguardia discendono direttamente dall’adozione del Piano paesaggistico.

• artt. 135 e 145 d.lgs. 42/2004

  Le disposizioni sono state richiamate nel quadro della disciplina della pianificazione paesaggistica, senza accoglimento delle censure dell’appellante.

• art. 158 d.lgs. 42/2004

  La clausola di salvezza mantiene applicabili le norme previgenti sulla partecipazione, tra cui gli artt. 23 e 24 del r.d. 1357/1940.

• artt. 63 e 64 c.p.a.

  Sono stati richiamati per ribadire l’onere della parte di fornire principi di prova dei vizi dedotti e l’impossibilità di pretendere che il giudice ricerchi d’ufficio nella documentazione gli elementi non dimostrati.

• l. 241/1990

  Integra le forme ordinarie di partecipazione applicabili al procedimento di pianificazione paesaggistica in Sicilia.

Massime di principio

• Il piano paesaggistico non è soggetto a VAS quando, secondo la sua funzione e struttura, opera quale parametro di tutela e di validazione degli altri piani e programmi sottoposti a valutazione ambientale e non reca direttamente regole esecutive di gestione territoriale; la mera possibilità che il piano contenga errori non determina, di per sé, l’obbligo di VAS.
• La sentenza CGUE n. 9/2023 sulla sottoposizione a VAS dei piani e programmi non si applica automaticamente a ogni piano avente carattere vincolante: occorre verificare la presenza congiunta degli elementi qualificanti della fattispecie europea, tra cui l’elaborazione da parte di un’autorità locale in collaborazione con un committente, la derivazione da altro piano o programma e la previsione di sviluppi diversi, potenzialmente peggiorativi per l’ambiente.
• In Sicilia, in assenza di norme regionali che disciplinino le ulteriori forme di partecipazione previste dall’art. 144 del d.lgs. 42/2004, la partecipazione alla pianificazione paesaggistica si svolge secondo gli artt. 23 e 24 del r.d. 1357/1940 e la l. 241/1990; essa ha funzione istruttoria e non attribuisce ai Comuni o agli altri partecipanti un potere di codecisione.
• La sufficienza della partecipazione al procedimento di pianificazione paesaggistica deve essere verificata in concreto, considerando le effettive occasioni nelle quali gli enti interessati abbiano potuto interloquire, formulare osservazioni e apportare elementi utili alla formazione della decisione finale; non è illegittimo che il piano approvato differisca da quello adottato, purché la partecipazione abbia assolto la propria funzione istruttoria.
• Nel giudizio amministrativo il ricorrente deve fornire almeno un principio di prova dei vizi di legittimità dedotti e non può pretendere che il giudice esamini autonomamente l’intero fascicolo per individuare, in sua vece, gli elementi a sostegno di una censura genericamente formulata.
• L’omessa pronuncia del giudice di primo grado su una censura non determina necessariamente un vizio che imponga l’annullamento della sentenza: il giudice d’appello può integrare la motivazione carente e decidere direttamente la questione, salvo che il primo giudice abbia omesso una pronuncia su una domanda autonoma non suscettibile di decisione in appello.

Come è indicizzato