Sentenza n. 1046/2026 - Ancona, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la deliberazione regionale di programmazione della rete scolastica, il decreto dell’Ufficio Scolastico Regionale di recepimento e gli atti presupposti, con motivi aggiunti rivolti anche alle successive deliberazioni regionali adottate in sede di riesame cautelare. Ha dedotto che l’accorpamento dell’istituto comprensivo situato nel Comune, qualificato come Comune montano, fosse contrario alla disciplina statale e regionale sul dimensionamento scolastico e ai criteri contenuti nelle linee guida regionali, che avrebbero imposto di salvaguardare le specificità dei Comuni montani, di concentrare preferibilmente gli interventi sulle istituzioni scolastiche del secondo ciclo e di ricorrere solo eccezionalmente a determinati accorpamenti. Il Comune ha lamentato il difetto di istruttoria e di motivazione, sostenendo che l’Amministrazione regionale avesse valorizzato esclusivamente i dati relativi alla popolazione residente e scolastica, senza considerare adeguatamente la natura montana e periferica del territorio, il rischio di spopolamento, il parere contrario della Provincia e gli indirizzi della Commissione consiliare regionale. Ha inoltre dedotto che le deliberazioni successive, adottate dopo le ordinanze cautelari del TAR, si fossero limitate a integrare ex post la motivazione delle decisioni originarie, senza svolgere un effettivo riesame e senza un adeguato coinvolgimento degli enti interessati. È stata contestata anche la validità del procedimento partecipativo, in ragione della ravvicinata adozione della deliberazione rispetto all’incontro con le amministrazioni e della successiva formalizzazione del relativo verbale. Con riferimento agli atti successivi, il Comune ha sostenuto altresì che essi fossero elusivi delle ordinanze cautelari e del loro effetto conformativo.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e entrambi i ricorsi per motivi aggiunti. Il Collegio ha preliminarmente chiarito che le ordinanze cautelari precedentemente adottate non avevano sospeso l’intero procedimento di programmazione della rete scolastica, ma avevano imposto alla Regione un riesame circoscritto agli aspetti istruttori e motivazionali evidenziati dal giudice. Le successive deliberazioni regionali costituivano quindi espressione di riedizione del potere amministrativo e non di mera attività esecutiva della pronuncia cautelare. Nel merito, il TAR ha ritenuto legittima la riduzione del numero complessivo delle autonomie scolastiche regionali fino al limite di 208, in attuazione della disciplina statale sul contingente dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi. Ha precisato che tale disciplina non impone la soppressione dei plessi scolastici e lascia alle Regioni la scelta della loro localizzazione e dell’organizzazione delle autonomie, ma consente l’accorpamento di istituti anche situati in Comuni montani, purché sia mantenuto il presidio scolastico sul territorio. La tutela dei Comuni montani non comporta dunque necessariamente il mantenimento dell’autonomia giuridica dell’istituzione scolastica. Quanto alla scelta concreta dell’accorpamento, il giudice ha ritenuto esaustiva la motivazione complessivamente risultante dalle deliberazioni originarie e da quelle adottate in sede di riesame. La Regione aveva considerato la progressiva riduzione degli iscritti ad Apecchio, la pluriennale reggenza del dirigente scolastico e del DSGA, la maggiore stabilità organizzativa dell’istituto di Acqualagna, l’incremento dell’organico di potenziamento, la continuità didattica, la possibilità di evitare pluriclassi e il mantenimento operativo del plesso scolastico ad Apecchio. La Regione aveva inoltre spiegato le ragioni del mancato adeguamento al parere provinciale e agli indirizzi della Commissione consiliare, ritenuti non vincolanti. Il TAR ha escluso che la successiva verbalizzazione dell’incontro con gli enti coinvolti invalidasse la deliberazione, poiché le richieste e i pareri espressi nella riunione risultavano essere stati comunque valutati. Non è stato ravvisato neppure un contrasto con le linee guida regionali, poiché esse imponevano la salvaguardia della presenza del plesso scolastico sul territorio, non necessariamente dell’autonomia scolastica. Le spese, comprese quelle dell’incidente di esecuzione, sono state compensate tra tutte le parti per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1, comma 557, l. 197/2022

  Ha modificato l’art. 19 del d.l. 98/2011, introducendo criteri per la determinazione del contingente organico regionale dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi, parametrati alla popolazione scolastica regionale.

• art. 19, commi 5-quater, 5-quinquies e 5-sexies, d.l. 98/2011

  Disciplina i criteri per la definizione e la distribuzione regionale del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei DSGA e il dimensionamento della rete scolastica.

• art. 1, comma 1, d.i. 127/2023

  a decorrere dall’anno scolastico 2024/2025 i criteri per la definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e la sua distribuzione tra le regioni tengono conto del parametro della popolazione scolastica regionale […], nonché della necessità di salvaguardare le specificità delle istituzioni scolastiche situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, anche prevedendo forme di compensazione interregionale. Le Regioni, sulla base dei criteri di cui al presente comma, anche ai fini di garantire le tutele ivi richiamate, provvedono autonomamente al dimensionamento della rete scolastica entro il 30 novembre di ogni anno, nel limite del contingente indicato nella tabella richiamata al comma 2 dell’articolo 2, sentite le Province e le Città metropolitane per le scuole secondarie di secondo grado e i Comuni per le scuole di ogni altro ordine e grado, utilizzando i procedimenti regionali a ciò finalizzati.

  La disposizione impone il rispetto dei criteri statali e riconosce alle Regioni il potere autonomo di dimensionare la rete scolastica entro il contingente assegnato, salvaguardando le specificità territoriali senza imporre il mantenimento dell’autonomia giuridica delle istituzioni scolastiche situate nei Comuni montani.

• art. 2, d.i. 127/2023

  Individua, mediante la tabella richiamata, il contingente massimo delle autonomie scolastiche riconoscibili per le Regioni; per la Regione Marche il contingente per l’anno scolastico 2025/2026 era pari a 208 autonomie.

• art. 59 c.p.a.

  È stato richiamato nell’istanza con cui il Comune ha chiesto l’esatta esecuzione delle precedenti ordinanze cautelari.

Massime di principio

• La disciplina statale sul dimensionamento scolastico, fondata sul contingente regionale dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi, non impone la soppressione dei singoli plessi scolastici e lascia alle Regioni la scelta della loro organizzazione e localizzazione, nel rispetto del contingente assegnato.
• La salvaguardia delle specificità delle istituzioni scolastiche situate nei Comuni montani non implica necessariamente il mantenimento della loro autonomia giuridica: è sufficiente che il presidio scolastico e il servizio educativo restino operativi sul territorio, anche come plesso di un istituto comprensivo accorpante.
• Nella programmazione del dimensionamento scolastico, l’Amministrazione può accorpare un istituto situato in un Comune montano quando motivi la scelta mediante la valutazione complessiva della popolazione scolastica, della stabilità organizzativa, della presenza di reggenze, della continuità didattica e della qualità dell’offerta formativa.
• Il parere degli enti territoriali e gli indirizzi degli organi consultivi regionali, ove non siano qualificati come vincolanti, devono essere valutati dall’Amministrazione ma non impediscono di discostarsene, purché le ragioni del dissenso siano esplicitate nella motivazione.
• Le ordinanze cautelari propulsive che dispongono il riesame non sospendono necessariamente l’intero procedimento amministrativo né predeterminano l’esito della riedizione del potere: l’Amministrazione resta libera di confermare la decisione originaria, purché svolga il riesame sugli aspetti indicati dal giudice e ne dia adeguata motivazione.
• La successiva verbalizzazione di un incontro procedimentale non invalida l’atto adottato anteriormente quando risulti che le richieste e i pareri espressi durante l’incontro erano già conosciuti e sono stati effettivamente valutati dall’Amministrazione nella motivazione del provvedimento.

Come è indicizzato