Sentenza n. 384/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato l'ordinanza con sei motivi, deducendo violazione dell'art. 192 d.lgs. 152/2006, degli artt. 3 e 10 l. 241/1990, dell'art. 97 Cost. ed eccesso di potere per carenza o travisamento dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà, illogicità, sviamento e violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. In particolare, ha sostenuto che i materiali rinvenuti non costituissero rifiuti o fossero già stati oggetto di precedenti accertamenti e interventi; che mancassero un pericolo attuale e nuovi rifiuti; che gli accertamenti ARPAT fossero non rappresentativi, non adeguatamente geolocalizzati e non svolti in contraddittorio; che non fosse provata l'imputabilità soggettiva della società, proprietaria ma non responsabile dell'abbandono; che il Comune avrebbe dovuto avviare un procedimento nuovo anziché riattivare quello precedente; che l'ordinanza fosse generica ed estesa a particelle estranee. Con il primo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato la comunicazione di avvio del procedimento di verifica dell'inottemperanza, deducendo incompetenza del responsabile del servizio, violazione della partecipazione e sviamento. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato l'accertamento dell'inottemperanza, deducendo nuovamente incompetenza, travisamento dei risultati del sopralluogo, difetto di istruttoria, contraddittorietà e illegittima mancata rivalutazione dell'ordinanza. ARPAT ha chiesto anche la condanna per responsabilità aggravata ex art. 96, comma 3, c.p.c.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso originario e il secondo ricorso per motivi aggiunti e ha dichiarato inammissibile il primo ricorso per motivi aggiunti. La comunicazione di avvio della verifica dell'inottemperanza è stata ritenuta atto endoprocedimentale, privo di autonoma lesività e quindi non immediatamente impugnabile. Nel merito, l'ordinanza ex art. 192 d.lgs. 152/2006 è stata ritenuta legittima perché tale disposizione riguarda l'abbandono o il deposito incontrollato di rifiuti e non richiede la prova di un inquinamento attuale o di un pericolo per la salute, presupposti propri dei diversi poteri di bonifica o delle ordinanze contingibili e urgenti. Gli accertamenti ARPAT, svolti in contraddittorio e documentati da verbali aventi fede privilegiata, hanno comprovato la presenza di rifiuti speciali e pericolosi riconducibili al ciclo produttivo dell'ex cementificio; il giudicato penale non impediva una distinta valutazione amministrativa, non avendo accertato nel merito l'inesistenza dei rifiuti né la loro qualificazione. La società è stata ritenuta soggetto obbligato non quale mera proprietaria, ma quale detentrice e titolare della disponibilità materiale dell'area e dei rifiuti per un lungo periodo, con colpa omissiva consistente nel non aver impedito il protrarsi dello stato di abbandono. Il Comune poteva riattivare il procedimento sulla base degli atti già acquisiti, integrandoli senza rinnovare integralmente l'istruttoria, in esecuzione dell'effetto conformativo della precedente sentenza del TAR. L'assenza di una geolocalizzazione minuziosa e la genericità dell'ordine non hanno inciso sulla legittimità dell'atto, poiché la caratterizzazione dettagliata era demandata al piano operativo della fase esecutiva. Il controllo giurisdizionale sulle valutazioni tecniche ARPAT non ha evidenziato manifeste illogicità, travisamenti o errori sui presupposti. Il responsabile del servizio era competente ad accertare l'inottemperanza, poiché tale atto non costituisce una nuova ordinanza ex art. 192, ma un'attività gestionale successiva rientrante nell'art. 107 TUEL. Anche il secondo accertamento è stato ritenuto legittimo: il sopralluogo aveva riscontrato la permanenza di rifiuti e non era stato esaustivo per l'inaccessibilità di alcune aree; la disponibilità a rimuoverne solo una parte non integrava adempimento dell'ordine di rimozione complessivo. È stata respinta la richiesta di responsabilità aggravata di ARPAT, non essendo emersi dolo, colpa grave o abuso del processo. Le spese sono state poste a carico solidale dei ricorrenti in favore del Comune e di ARPAT, liquidate in euro 5.000 per ciascuno, mentre sono state compensate nei confronti dell'AUSL.

Norme richiamate

• art. 192 d.lgs. 152/2006

  “L'abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati”; “chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa”; “Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie”

  La norma consente di ordinare la rimozione in presenza di abbandono o deposito incontrollato, anche senza prova di contaminazione o pericolo attuale; l'obbligo può gravare sul proprietario o detentore se la violazione è imputabile a dolo o colpa. La competenza a emanare l'ordinanza è esclusivamente sindacale, mentre gli atti successivi di verifica dell'adempimento rientrano nella gestione amministrativa ordinaria.

• art. 183, comma 1, lett. a) e h), d.lgs. 152/2006

  La qualificazione come rifiuto dipende da dati obiettivi, tra cui natura, origine, condizioni e perdita della funzione originaria; il detentore comprende il soggetto che ha la disponibilità materiale dei rifiuti e dell'area.

• artt. 239, 244 e 245 d.lgs. 152/2006

  La disciplina della bonifica dei terreni contaminati riguarda una fattispecie distinta da quella dell'abbandono o deposito incontrollato disciplinata dall'art. 192; l'assenza di contaminazione non esclude quindi l'ordine di rimozione dei rifiuti.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento di verifica dell'inottemperanza ha natura endoprocedimentale e, in assenza di autonoma lesività, non è immediatamente impugnabile.

• art. 1 l. 241/1990

  L'effetto conformativo del giudicato consente all'amministrazione di utilizzare gli atti istruttori già acquisiti e di integrarli ove necessario, senza rinnovare integralmente il procedimento, in ossequio ai principi di economicità e buon andamento.

• art. 107 d.lgs. 267/2000

  La competenza generale dei dirigenti sugli atti di gestione comprende l'accertamento dell'inottemperanza a un'ordinanza ex art. 192, quando l'atto non introduce nuovi obblighi né esercita il potere sostitutivo, ma si limita a verificare l'esecuzione dell'ordinanza sindacale.

• art. 50 d.lgs. 267/2000

  La mancanza di contingibilità e urgenza esclude il potere straordinario del sindaco, ma non impedisce l'esercizio del distinto potere ordinario di rimozione dei rifiuti previsto dall'art. 192 d.lgs. 152/2006.

• art. 96, comma 3, c.p.c.

  La sanzione per responsabilità aggravata richiede dolo o colpa grave e un uso abusivo o strumentale del processo; la mera soccombenza e la complessità delle censure non sono sufficienti.

Massime di principio

• L'ordine di rimozione adottato ai sensi dell'art. 192 d.lgs. 152/2006 presuppone l'accertamento di un abbandono o deposito incontrollato di rifiuti, ma non anche la prova di contaminazione del suolo, di un aggravamento recente della situazione o di un pericolo attuale per la salute; tali elementi rilevano per i distinti poteri di bonifica o per le ordinanze contingibili e urgenti.
• Il proprietario o detentore dell'area può essere destinatario dell'ordine di rimozione ex art. 192 d.lgs. 152/2006 quando la permanenza dei rifiuti sia a lui imputabile a dolo o colpa, anche omissiva. La disponibilità materiale protratta del sito e dei rifiuti, la riconducibilità dei materiali all'attività svolta nell'area e la mancata eliminazione dello stato di abbandono possono fondare l'imputazione colposa, anche se i rifiuti sono stati prodotti in epoca antecedente o da soggetti diversi.
• La competenza esclusiva del sindaco prevista dall'art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006 riguarda l'adozione dell'ordinanza che impone la rimozione e il ripristino; gli atti successivi di sopralluogo, verifica dell'ottemperanza e accertamento dell'inadempimento, privi di nuovi contenuti autoritativi, sono atti gestionali adottabili dal dirigente o responsabile del servizio ai sensi dell'art. 107 TUEL.
• L'annullamento giudiziale di un precedente provvedimento contingibile e urgente, accompagnato dall'indicazione di esercitare gli ordinari poteri ripristinatori, produce un effetto conformativo che consente all'amministrazione di riattivare il procedimento utilizzando gli atti istruttori già acquisiti e integrandoli, senza obbligo di rinnovare integralmente l'istruttoria.
• La comunicazione di avvio del procedimento e l'invito a consentire un sopralluogo, quando non contengano autonome prescrizioni operative o l'attivazione definitiva dell'esecuzione in danno, sono atti endoprocedimentali privi di autonoma lesività e non sono immediatamente impugnabili.
• Nelle valutazioni tecniche relative alla caratterizzazione dei rifiuti, il sindacato del giudice amministrativo resta limitato alla verifica di manifeste illogicità, travisamento dei fatti o errori sui presupposti; la mancanza di una geolocalizzazione minuziosa nell'ordinanza non determina di per sé illegittimità quando la caratterizzazione analitica sia ragionevolmente demandata alla fase esecutiva e al piano operativo.

Come è indicizzato