Sentenza n. 324/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato la sentenza del TAR Umbria che aveva accolto solo parzialmente il ricorso contro la determinazione comunale. Con il primo motivo hanno dedotto l’erroneità della decisione nella parte in cui aveva escluso che la lunga inerzia dell’amministrazione potesse aver generato un affidamento tutelabile sulla conservazione delle opere abusive, lamentando difetto di motivazione, illogicità, contraddittorietà e difetto di istruttoria. Con il secondo motivo hanno riproposto le censure relative alla prescrizione quinquennale della sanzione pecuniaria, assumendo che il termine decorresse dalla scadenza dei novanta giorni assegnati per la demolizione, nonché all’illegittima applicazione retroattiva dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001, introdotto dalla legge n. 164/2014, rispetto a un ordine di demolizione del 2012 il cui termine di esecuzione sarebbe scaduto prima dell’entrata in vigore della norma sanzionatoria. La vicenda riguardava opere realizzate senza titolo edilizio e senza autorizzazione paesaggistica in area sottoposta a vincoli, per le quali il Comune aveva già emanato un ordine di demolizione nel 2012; dopo la presentazione di un’istanza di sanatoria, non impugnata a seguito del diniego, il Comune aveva adottato la determinazione del 2020.

La decisione

L’appello è stato integralmente respinto. Il Consiglio di Stato ha confermato che la protratta inerzia dell’amministrazione non rende legittimo un abuso edilizio originario né determina un legittimo affidamento del proprietario, poiché l’affidamento tutelabile presuppone un atto amministrativo favorevole e non può fondarsi sulla mera tolleranza dell’abuso. In materia di repressione edilizia, l’ordine di demolizione è espressione di un potere-dovere vincolato e non richiede una specifica motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale, essendo sufficiente il richiamo al carattere abusivo dell’intervento; nel caso concreto, la determinazione richiamava adeguatamente le vicende amministrative e processuali e il regime vincolistico dell’area. Quanto alla sanzione pecuniaria, il Collegio ha rilevato che erano divenute definitive, per mancata impugnazione, le statuizioni del TAR secondo cui la determinazione del 2020 costituiva un rinnovato ordine demolitorio e il Comune avrebbe dovuto assegnare un nuovo termine per adempiere, la cui scadenza avrebbe eventualmente legittimato l’irrogazione delle sanzioni. Pertanto, non poteva ancora decorrere la prescrizione, poiché il nuovo termine non era stato assegnato né era inutilmente decorso. Inoltre, l’inottemperanza all’ordine di demolizione costituisce illecito omissivo permanente e la prescrizione della sanzione pecuniaria decorre soltanto dalla demolizione, che nel caso concreto non era avvenuta. La questione dell’applicazione retroattiva dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 non è stata ritenuta concretamente rilevante: l’eventuale futura inottemperanza avrebbe riguardato il nuovo termine assegnato dopo l’entrata in vigore della legge n. 164/2014. Le spese del grado sono state compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  La sanzione pecuniaria collegata all’inottemperanza all’ordine di demolizione presuppone l’inutile decorso del termine assegnato per adempiere; l’inottemperanza ha natura di illecito omissivo permanente e la prescrizione decorre dalla demolizione.

• art. 143, comma 5, legge regionale Umbria n. 1/2015

  Costituisce la base normativa regionale della sanzione amministrativa di 20.000 euro irrogata in relazione agli abusi realizzati in area vincolata.

• art. 31, commi 3 e 4, d.P.R. n. 380/2001

  Le sanzioni conseguenti all’inottemperanza all’ordine di demolizione possono essere irrogate solo dopo l’assegnazione e l’inutile decorso del termine per la demolizione, secondo quanto conformativamente stabilito dal giudicato di primo grado.

• legge n. 164/2014

  Ha introdotto la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001; nel caso deciso, non si è posta una concreta questione di retroattività perché l’eventuale nuova inottemperanza avrebbe riguardato un termine successivo alla sua entrata in vigore.

• art. 42-bis?

Massime di principio

• La protratta inerzia dell’amministrazione nella repressione di un abuso edilizio non rende legittima l’edificazione sine titulo e non determina, da sola, un legittimo affidamento del proprietario, in assenza di un precedente atto amministrativo favorevole idoneo a qualificare giuridicamente l’aspettativa.
• L’ordine di demolizione di un abuso edilizio è espressione di un potere-dovere vincolato di ripristino della legalità e non richiede una motivazione specifica sull’interesse pubblico concreto e attuale, essendo sufficiente l’accertamento e il richiamo del carattere abusivo dell’intervento.
• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 può essere irrogata solo dopo l’assegnazione e l’inutile decorso del termine per adempiere all’ordine di demolizione; se un giudicato ha imposto l’assegnazione di un nuovo termine, la sanzione non può fondarsi sulla precedente scadenza.
• L’inottemperanza all’ordine di demolizione costituisce un illecito omissivo permanente; conseguentemente, la prescrizione della sanzione pecuniaria decorre dalla cessazione dell’inottemperanza e, in particolare, dalla demolizione, non dalla mera scadenza del termine assegnato.
• Le statuizioni non impugnate della sentenza di primo grado passano in giudicato e vincolano il giudice d’appello e le parti, impedendo di rimettere in discussione i presupposti conformativi stabiliti dal primo giudice.

Come è indicizzato