Sentenza n. 2722/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguardava il mancato perfezionamento, entro il termine delle ore 16:00 del 29 ottobre 2025, dell'invio dell'offerta relativa al lotto 3 di una procedura telematica per l'affidamento, tramite convenzione, dei servizi di manutenzione degli impianti negli immobili ubicati in Umbria. L'impresa aveva caricato la documentazione amministrativa, l'offerta economica e aveva iniziato con congruo anticipo il caricamento dell'offerta tecnica; l'upload delle buste risultava iniziato alle 15:59:29, ma si concludeva alle 16:01:16, quando non era più possibile completare l'invio. Il TAR aveva annullato il diniego della stazione appaltante, ritenendo non imputabile all'impresa la tardiva trasmissione e applicando l'art. 25 del d.lgs. n. 36/2023 e il disciplinare di gara. La Regione Lazio ha appellato deducendo, in primo luogo, la violazione dell'art. 39 c.p.a. e l'incompetenza territoriale del TAR Umbria, sostenendo che la gara fosse unica, con lotti interdipendenti, e che la lex specialis individuasse la competenza in base alla sede della stazione appaltante. In secondo luogo, ha contestato la ricostruzione del TAR circa l'incertezza della causa del ritardo, invocando il principio di autoresponsabilità, l'art. 13 del disciplinare e l'assenza di malfunzionamenti della piattaforma, desunta dai log e dalla relazione tecnica del gestore. La Regione ha sostenuto che il ritardo fosse riconducibile al caricamento di numerosi allegati, alla connessione dell'operatore e all'utilizzo del formato di firma .p7m nella fase di sigillatura delle buste; ha inoltre dedotto l'inapplicabilità del soccorso istruttorio e della rimessione in termini.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l'appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto alla competenza, ha ritenuto che il provvedimento formalmente unico di mancata ammissione producesse, sostanzialmente, effetti riferibili ai distinti lotti. Poiché il lotto 3 riguardava esclusivamente immobili situati in Umbria, gli effetti diretti dell'atto erano territorialmente limitati a tale Regione; la competenza spettava quindi inderogabilmente al TAR Umbria ai sensi dell'art. 13, comma 1, c.p.a., senza che la clausola della lex specialis potesse derogare ai criteri legali. Il collegamento tra i lotti, derivante dalla medesima procedura e dai limiti al numero di aggiudicazioni, non ne escludeva l'autonomia: non ricorreva litispendenza né trovava applicazione l'art. 39 c.p.c., trattandosi di controversie eventualmente connesse ma aventi oggetti distinti. Quanto al merito, il Collegio ha ritenuto che l'impresa avesse operato con congruo anticipo e diligentemente, seguendo le istruzioni della piattaforma. La documentazione prodotta evidenziava disservizi di Microsoft Azure, infrastruttura cloud sulla quale era ospitata la piattaforma S.TEL.LA., idonei a spiegare il rallentamento del caricamento. La Regione non aveva individuato con chiarezza né il formato di firma prescritto per la fase finale né la specifica regola del disciplinare o del manuale violata dall'impresa; le istruzioni descrivevano la generazione e firma dei PDF delle buste e il successivo caricamento, ma non disciplinavano analiticamente la sigillatura finale né indicavano il divieto del formato .p7m in quella fase. In presenza di un'attivazione tempestiva dell'operatore, di istruzioni non univoche e di elementi indiziari di un disservizio esterno, non era configurabile una violazione del principio di autoresponsabilità. Gli artt. 1.1 e 13 del disciplinare dovevano essere letti congiuntamente: l'onere di avviare per tempo le operazioni gravante sul concorrente non escludeva l'obbligo della stazione appaltante di rimediare alle disfunzioni della piattaforma quando la negligenza dell'operatore fosse esclusa o la causa del malfunzionamento non fosse accertabile. In tale situazione il rischio degli esiti anomali del sistema ricadeva sull'amministrazione che aveva organizzato e gestito la gara. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 13 c.p.a.

  sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni è inderogabilmente competente il tribunale amministrativo regionale nella cui circoscrizione territoriale esse hanno sede, ma che il tribunale amministrativo regionale è comunque inderogabilmente competente sulle controversie riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all'ambito territoriale della regione in cui il tribunale ha sede

  La competenza territoriale è inderogabile e, quando gli effetti diretti del potere sono limitati a una Regione diversa da quella della sede dell'amministrazione, spetta al TAR di quella Regione.

• art. 39 c.p.a.

  La disposizione è richiamata dall'appellante, ma il giudice non ravvisa una situazione di litispendenza o un'ipotesi idonea a superare l'autonomia delle controversie relative ai diversi lotti.

• art. 39 c.p.c.

  Non è applicabile perché i provvedimenti relativi ai diversi lotti, pur collegati, sono autonomi e le controversie hanno oggetti distinti; la connessione per titolo e oggetto non incide sui criteri di competenza.

• art. 25 d.lgs. n. 36/2023

  La disciplina della digitalizzazione delle procedure di gara impone di coordinare il principio di autoresponsabilità dell'operatore con la necessità di garantire la partecipazione quando il mancato invio dipenda da malfunzionamenti o da cause non chiaramente imputabili al concorrente.

• art. 1176, comma 2, c.c.

  Il riferimento alla diligenza professionale non consente di imputare automaticamente al concorrente il mancato invio quando questi abbia operato con congruo anticipo e seguito le istruzioni della piattaforma.

Massime di principio

• Ai fini della competenza territoriale sulle controversie relative a una gara articolata in lotti, il provvedimento formalmente unico può essere considerato sostanzialmente riferito a distinti provvedimenti quando gli effetti diretti della contestazione riguardano esclusivamente uno specifico lotto; la competenza spetta al TAR della Regione in cui tali effetti si producono, secondo il criterio inderogabile dell'art. 13, comma 1, c.p.a.
• La connessione tra controversie relative a diversi lotti della medesima gara, anche quando la lex specialis limiti il numero massimo di lotti aggiudicabili, non elimina l'autonomia dei singoli provvedimenti di ammissione, esclusione o aggiudicazione e non determina, di per sé, litispendenza o identità delle controversie.
• Nelle gare telematiche, il principio di autoresponsabilità impone al concorrente di attivarsi con congruo anticipo e di rispettare le istruzioni della piattaforma, ma non consente di addebitargli il mancato invio quando abbia operato diligentemente, le istruzioni non individuino chiaramente la regola tecnica asseritamente violata e sussistano elementi indicativi di un disservizio della piattaforma o della relativa infrastruttura tecnologica.
• Quando non sia possibile accertare con chiarezza se il mancato perfezionamento dell'invio telematico dipenda da errore dell'operatore o da un malfunzionamento del sistema, il rischio dell'esito anomalo non può ricadere sul concorrente diligente, ma grava sulla stazione appaltante che ha organizzato e gestito la procedura.
• Le clausole della lex specialis che pongono a carico del concorrente il rischio delle operazioni di caricamento devono essere coordinate con quelle che impongono alla stazione appaltante di assicurare la massima partecipazione e di intervenire in caso di mancato funzionamento o malfunzionamento della piattaforma non imputabile all'operatore.

Come è indicizzato