Sentenza n. 424/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La società ha impugnato la determinazione regionale del 5 ottobre 2023, con cui è stata dichiarata la decadenza dalla concessione ai sensi dell’art. 27, comma 1, lettere a), e) e f), del regolamento regionale Lazio n. 1/2022. L’amministrazione ha contestato: la cogestione o subconcessione a terzi di aree e impianti, vietata dall’art. 27, comma 1, lettera e); la modifica parziale della destinazione d’uso, mediante attività di ristorazione e uso residenziale, in violazione della lettera a) e del disciplinare di concessione; nonché violazioni della normativa urbanistico-edilizia e degli obblighi previsti dal disciplinare, ai sensi della lettera f). La ricorrente ha dedotto, anzitutto, l’estraneità agli abusi della società e dell’attuale legale rappresentante, sostenendo che le condotte fossero imputabili al precedente amministratore e a soggetti terzi. Ha inoltre censurato la violazione degli artt. 7 e 8 l. 241/1990 per mancata comunicazione di avvio del procedimento, il difetto o l’insufficienza della motivazione e il difetto di istruttoria. Quanto alle opere edilizie, ha contestato la natura abusiva dei campi da padel e della copertura di un campo polivalente, sostenendo che quest’ultima fosse preesistente alla concessione e precaria, nonché l’esistenza di un effettivo cambio di destinazione d’uso residenziale. Ha infine negato che gli accordi con terzi integrassero una subconcessione o una gestione separata, qualificandoli come mera cogestione interna, collaborazione strategica o fornitura di servizi, e ha sostenuto che l’eventuale somministrazione di alimenti e bevande avrebbe potuto comportare soltanto sanzioni specifiche, non la decadenza dalla concessione.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto irrilevante, nei rapporti con il concedente, il mutamento della persona fisica titolare della rappresentanza della società: rileva la condotta della società come concretamente posta in essere dai suoi organi, indipendentemente dalle eventuali responsabilità interne o verso terzi. Dalla scrittura privata del febbraio 2021, dalle successive comunicazioni della stessa società e di altri soggetti coinvolti, nonché dagli accertamenti della Guardia di finanza, il Collegio ha ricavato la prova univoca che la concessionaria aveva consentito a terzi di cogestire e ampliare le infrastrutture sportive e le relative aree, dietro corrispettivo fisso e partecipazione agli utili. La previsione di una compartecipazione agli utili è stata ritenuta incompatibile con la mera fornitura di servizi e sintomatica di una effettiva cogestione. È stata quindi ritenuta integrata la causa autonoma di decadenza prevista dall’art. 27, comma 1, lettera e), del regolamento regionale n. 1/2022, relativa al comodato d’uso, alla subconcessione o alla sublocazione a terzi a qualsiasi titolo. Poiché il provvedimento era plurimotivato e tale ragione era autonomamente sufficiente a sorreggerlo, il TAR ha ritenuto non necessario esaminare le censure relative alle ulteriori contestazioni sulla destinazione d’uso e sugli abusi urbanistico-edilizi. La mancata comunicazione di avvio, il difetto di motivazione e le ulteriori doglianze non hanno quindi potuto condurre all’annullamento dell’atto. La società ricorrente è stata condannata alle spese in favore di ciascuna amministrazione resistente, liquidate in euro 1.500, oltre IVA e CPA.

Norme richiamate

• art. 27, comma 1, lettera e), regolamento regionale Lazio n. 1/2022

  il comodato d’uso, la subconcessione o la sublocazione a terzi a qualsiasi titolo

  La sussistenza della cogestione sostanziale di aree e infrastrutture della concessione da parte di terzi, anche se formalmente qualificata come collaborazione o fornitura di servizi e remunerata mediante partecipazione agli utili, integra una causa autonoma di decadenza dalla concessione.

• art. 27, comma 1, lettere a) e f), regolamento regionale Lazio n. 1/2022

  Le ulteriori cause di decadenza relative alla modifica della destinazione d’uso e alla violazione degli obblighi normativi e del disciplinare costituivano autonome motivazioni del provvedimento, ma non sono state esaminate perché la causa prevista dalla lettera e) era sufficiente a sorreggere la decadenza.

• art. 2 del disciplinare di concessione

  Imponeva l’utilizzo del bene secondo la destinazione concessa; le relative violazioni erano richiamate tra le ragioni della decadenza, ma non sono state valutate nel merito per la sufficienza della diversa causa di decadenza accertata.

• art. 8.1.3 del disciplinare di concessione

  Prevedeva obblighi di osservanza delle disposizioni in materia di polizia idraulica, acque pubbliche, urbanistica ed edilizia; le relative censure non sono state esaminate in quanto il provvedimento risultava già validamente fondato sulla subconcessione o cogestione a terzi.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento repressivo e sanzionatorio; la sentenza non ha esaminato autonomamente tale censura, essendo comunque insussistente una ragione idonea a determinare l’annullamento dell’atto.

• art. 3 l. 241/1990

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione per difetto o insufficienza di motivazione; anche tale censura non è stata esaminata autonomamente alla luce della sufficienza della motivazione fondata sulla cogestione vietata.

Massime di principio

• Nei rapporti tra concedente e società concessionaria rileva la condotta concretamente tenuta dalla società attraverso i propri organi, indipendentemente dall’identità delle persone fisiche che ne abbiano avuto la rappresentanza nel periodo delle violazioni e dalle eventuali responsabilità interne o verso terzi.
• La gestione di aree e infrastrutture oggetto di concessione da parte di soggetti terzi, formalmente qualificata come collaborazione, cogestione o fornitura di servizi, integra una subconcessione vietata quando, secondo il contenuto effettivo degli accordi e la loro concreta esecuzione, il terzo dispone in via esclusiva o sostanziale degli spazi e partecipa agli utili della relativa gestione.
• In presenza di un provvedimento plurimotivato, è sufficiente che una delle ragioni poste a fondamento dell’atto sia autonoma, adeguatamente istruita e legittima per impedire l’annullamento; il giudice non è tenuto a esaminare le censure rivolte contro le ulteriori motivazioni non necessarie a sorreggere il dispositivo.
• La qualificazione formale attribuita dalle parti a un accordo non è decisiva per stabilirne gli effetti amministrativi: il giudice può ricostruire la natura di subconcessione o cogestione sulla base del contenuto negoziale, delle modalità di remunerazione, della durata del rapporto e della concreta gestione delle aree concesse.

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