Sentenza n. 1049/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordinanza di sgombero adottata dal Comune dopo la perdurante mancata riconsegna di un immobile ottenuto nel 1989 e utilizzato come autocarrozzeria. Ha dedotto, in via preliminare, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e, nel merito, la nullità dell'atto per carenza assoluta di potere e violazione dell'art. 823, comma 2, c.c., sostenendo che l'immobile appartenesse al patrimonio disponibile comunale e che il Comune avrebbe dovuto utilizzare gli ordinari strumenti civilistici e processuali per ottenerne il rilascio. Ha inoltre dedotto la violazione degli artt. 7 e 10-bis l. n. 241/1990, per omessa comunicazione di avvio e mancato contraddittorio, nonché difetto di istruttoria, motivazione inadeguata o apparente, travisamento dei fatti, illogicità manifesta, sviamento, violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e legittimo affidamento, disparità di trattamento e violazione degli artt. 3 e 42 Cost. Il Comune ha sostenuto che il bene appartenesse ancora al patrimonio indisponibile e che sussistessero i presupposti dell'autotutela esecutiva ex art. 823, comma 2, c.c., richiamando il procedimento di alienazione ancora in corso.

La decisione

Il TAR ha ritenuto sussistente la giurisdizione amministrativa, individuandola in base al petitum sostanziale e alla causa petendi. La controversia non riguardava la proprietà del bene, pacificamente comunale, ma il corretto esercizio del potere autoritativo di autotutela esecutiva e la sussistenza delle condizioni legali per adottare lo sgombero; pertanto veniva in rilievo un interesse legittimo al corretto esercizio del potere. Il Tribunale ha escluso la nullità dell'ordinanza, rilevando che la nullità del provvedimento amministrativo è patologia eccezionale e tipica e non opera virtualmente in assenza di una specifica previsione normativa. In via incidentale ha accertato che l'immobile apparteneva al patrimonio disponibile del Comune: si trattava di un bene a uso commerciale/artigianale, già nella disponibilità del privato, oggetto di un procedimento di alienazione mediante asta pubblica e non destinato a un pubblico servizio. Il Comune, gravato dell'onere di provare i presupposti dell'autotutela esecutiva, non aveva fornito elementi idonei a dimostrare la natura indisponibile del bene. Ne è derivata l'illegittimità dell'ordinanza per eccesso di potere sotto forma di sviamento, poiché l'art. 823, comma 2, c.c. consente l'autotutela esecutiva in relazione ai beni demaniali o del patrimonio indisponibile, non ai beni del patrimonio disponibile. Il ricorso è stato quindi accolto e l'ordinanza annullata. In sede conformativa il TAR ha precisato che il Comune potrà perseguire il rilascio soltanto mediante gli strumenti previsti dal codice civile, dal codice di procedura civile e dalle leggi speciali in materia locatizia. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 823, comma 2, c.c.

  Spetta all'autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico. Essa ha facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà regolati dal presente codice

  L'autotutela esecutiva amministrativa presuppone un bene demaniale o appartenente al patrimonio indisponibile; non può essere esercitata per ottenere il rilascio di un bene del patrimonio disponibile.

• art. 826, comma 1, c.c.

  Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato o, rispettivamente, delle province e dei comuni, secondo la loro appartenenza, gli edifici destinati a sede di uffici pubblici, con i loro arredi, e gli altri beni destinati a un pubblico servizio

  La destinazione effettiva a un pubblico servizio costituisce elemento necessario, insieme alla manifestazione di volontà dell'ente, per la qualificazione del bene come appartenente al patrimonio indisponibile.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  La nullità del provvedimento amministrativo è una forma eccezionale e tipica di invalidità; il mero esercizio illegittimo del potere non determina automaticamente nullità in assenza di una causa tipizzata.

• art. 7 c.p.a.

  La giurisdizione amministrativa può sussistere anche quando sia dedotta la nullità di un atto riconducibile all'esercizio di un potere amministrativo.

• art. 8 c.p.a.

  Il giudice amministrativo può accertare incidentalmente, senza efficacia di giudicato, la natura disponibile del bene ai fini della decisione sulla legittimità dell'atto impugnato.

• art. 2697 c.c.

  L'onere di dimostrare i fatti posti a fondamento dell'esercizio dell'autotutela esecutiva grava sull'amministrazione che ha adottato il provvedimento.

Massime di principio

• La giurisdizione sulla contestazione di un'ordinanza di sgombero si determina in base al petitum sostanziale e alla causa petendi: appartiene al giudice amministrativo quando il bene non è oggetto di contestazione proprietaria e si deduce l'illegittimo esercizio del potere autoritativo per difetto delle condizioni di legge o sviamento; appartiene invece al giudice ordinario quando la controversia riguarda la proprietà del bene o un rapporto privatistico relativo a un bene del patrimonio disponibile.
• L'autotutela esecutiva prevista dall'art. 823, comma 2, c.c. può essere esercitata dall'amministrazione per la tutela e il rilascio di beni demaniali o appartenenti al patrimonio indisponibile, ma non per beni del patrimonio disponibile, per i quali devono essere utilizzati gli ordinari strumenti civilistici e processuali.
• La qualificazione di un bene come appartenente al patrimonio indisponibile richiede che l'ente titolare abbia manifestato la volontà di destinarlo a un pubblico servizio e che il bene sia effettivamente destinato a tale scopo; la destinazione commerciale o artigianale e l'avvio di una procedura di alienazione sono elementi incompatibili con tale qualificazione, salvo prova contraria.
• L'onere di provare i fatti costitutivi del potere di autotutela esecutiva, inclusa la natura demaniale o indisponibile del bene, grava sull'amministrazione che esercita il potere.
• L'illegittima applicazione dell'autotutela esecutiva a un bene del patrimonio disponibile integra eccesso di potere per sviamento, poiché il potere viene utilizzato per una finalità estranea a quella cui è preordinato; tale illegittimità non comporta automaticamente la nullità dell'atto, essendo la nullità amministrativa una patologia eccezionale e tipica.

Come è indicizzato