Sentenza n. 2575/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Comune ha contestato l’autorizzazione unica n. 48/2026, adottata per un progetto di residenza universitaria in zona B1, con nove piani, altezza di 26,94 metri e volume indicato dal Comune in 15.035,48 mc, a fronte dei limiti urbanistici di sette piani, 21,70 metri e 13.095,63 mc. Ha dedotto: l’illegittima riapertura della conferenza di servizi su sollecitazione della società; l’inesatta rappresentazione del verbale e il suo mancato assenso da parte del Comune; il travisamento del parere comunale, che esprimeva solo compatibilità tecnica subordinata alla deliberazione consiliare ex art. 14 d.P.R. 380/2001, non conformità urbanistica; l’assenza dei presupposti dell’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990 e della revoca ex art. 21-quinquies; la legittimità e necessità della condizione apposta al precedente titolo, data la non conformità urbanistica e la competenza del Consiglio comunale sul permesso in deroga; il difetto di motivazione e di adeguato bilanciamento tra interesse all’housing universitario e tutela urbanistica e paesaggistica; l’insussistenza di un effetto di variante urbanistica ai sensi dell’art. 15, comma 5, d.l. 124/2023, anche per mancata richiesta espressa, istruttoria e partecipazione delle autorità regionali e ambientali, nonché per mancata VAS; l’inidoneità della regola delle posizioni prevalenti a superare il dissenso comunale e la non applicabilità dell’art. 1-quater, comma 2-bis, l. 338/2000 alle aree tutelate. Con motivi aggiunti ha inoltre dedotto che, prima dell’autorizzazione del gennaio 2026, il progetto era stato escluso dalla procedura di finanziamento MUR, sicché sarebbe venuto meno l’interesse pubblico fondato sul PNRR e non sarebbe stato possibile superare il diniego consiliare. La Presidenza del Consiglio ha eccepito l’invalidità della procura, mentre la società ha eccepito l’omessa impugnazione del d.m. 1269/2023 e sostenuto la legittimità dell’effetto sostitutivo dell’autorizzazione ZES.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti, compensando le spese. Ha respinto l’eccezione di invalidità della procura: la procura era stata conferita il 24 febbraio 2026, prima che divenissero efficaci le dimissioni del Sindaco; il 13 marzo riguardava soltanto l’attestazione digitale di conformità. Ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva dell’Assessorato regionale delle Infrastrutture, del Genio Civile di Messina e del Ministero dell’Università e della Ricerca, poiché i loro atti o procedimenti non erano oggetto di specifiche censure e la controversia riguardava l’autorizzazione ZES. Ha respinto l’eccezione di inammissibilità per mancata impugnazione del d.m. 1269/2023, non lesivo delle attribuzioni comunali e non fondamento normativo dell’autorizzazione impugnata. Nel merito, ha qualificato l’intervento del gennaio 2026 come annullamento d’ufficio, non come revoca, ritenendo quindi non pertinenti le censure basate sull’art. 21-quinquies. Ha ritenuto legittimo che l’autotutela fosse stata avviata anche su impulso della società, precisando che il potere resta ufficioso e discrezionale; ha inoltre escluso che il verbale dovesse essere sottoscritto da tutte le amministrazioni, perché la determinazione conclusiva è imputabile all’autorità procedente. Ha accertato che il Comune aveva espresso un giudizio di compatibilità tecnica subordinato alla deliberazione consiliare per il permesso in deroga, non un parere incondizionato di conformità urbanistica. Ha tuttavia ritenuto che l’art. 15, comma 5, d.l. 124/2023 attribuisca alla determinazione conclusiva della conferenza un effetto sostitutivo e, ove necessario, di variante urbanistica che consente anche di sostituire l’approvazione consiliare richiesta per il permesso di costruire in deroga al singolo progetto, senza modificare stabilmente il PRG. Per questa ragione ha giudicato non necessaria una distinta procedura di variante urbanistica con coinvolgimento regionale e VAS e ha ritenuto superabile il dissenso comunale nell’ambito del bilanciamento delle posizioni prevalenti. Ha considerato sufficiente il fondamento motivazionale dell’autotutela nella specialità della disciplina ZES e nella prevalente finalità pubblica dell’housing universitario. La questione dell’applicabilità dell’art. 1-quater, comma 2-bis, l. 338/2000 alle aree tutelate è rimasta sullo sfondo, senza costituire ragione decisiva, anche in presenza dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Soprintendenza con prescrizioni di sorveglianza archeologica. Ha inoltre ritenuto che la successiva perdita del contributo MUR per la gestione degli alloggi non facesse venir meno automaticamente l’interesse pubblico alla realizzazione dell’intervento, distinguendo la valutazione pubblicistica del progetto dal suo finanziamento. Ha infine escluso i presupposti per provvedimenti ex art. 89 c.p.c. sulle espressioni contenute negli scritti comunali, perché pertinenti all’oggetto della controversia e non meramente offensive.

Norme richiamate

• art. 15, comma 5, d.l. 124/2023

  La determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi sostituisce ogni altra autorizzazione, approvazione e parere comunque denominati e consente la realizzazione di tutte le opere, prestazioni e attività previste nel progetto. Ove necessario, essa costituisce variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dell’intervento.

  Nel procedimento speciale ZES, la determinazione conclusiva sostituisce gli atti di assenso e può produrre direttamente l’effetto di variante urbanistica. Tale effetto sostitutivo può operare anche rispetto all’approvazione consiliare necessaria per un permesso in deroga relativo al singolo intervento, senza che ciò comporti una modifica permanente del PRG.

• art. 14-quater, comma 2, l. 241/1990

  L’art. 14-quater, comma 2, della legge n. 241/1990 prevede che le Amministrazioni i cui atti sono sostituiti dalla determinazione conclusiva della conferenza possano sollecitare l’autorità procedente all’esercizio dell’autotutela.

  La previsione consente alle amministrazioni interessate di sollecitare l’autotutela, ma non esclude che il potere di annullamento d’ufficio sia esercitato anche a seguito dell’impulso di un privato; il potere conserva natura ufficiosa e discrezionale.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il provvedimento impugnato si fonda, quindi, legittimamente, su tale previsione normativa, che costituisce un supporto motivazionale idoneo a sorreggere l’annullamento in autotutela della precedente autorizzazione unica n. 406/2025, la quale aveva condizionato il titolo autorizzatorio alla previa delibera del Consiglio Comunale di Messina volta “riconoscere l’interesse pubblico ed autorizzare l’intervento in deroga”, in contrasto con il procedimento speciale e con l’effetto sostitutivo (e, ove necessario, di variante urbanistica) attribuito all’autorizzazione unica dall’art. 15, comma 5, del decreto legge n. 124/2023.

  L’annullamento d’ufficio del precedente titolo è legittimamente motivato quando la condizione imposta dal titolo sia incompatibile con la disciplina speciale che attribuisce alla determinazione conclusiva della conferenza efficacia sostitutiva e, se necessario, di variante urbanistica.

• art. 14 d.P.R. 380/2001

  Se pure il citato art. 15, comma 5, stabilisce che la determinazione di conclusione della conferenza “costituisce” variante allo strumento urbanistico, non sussistono ostacoli di ordine logico o giuridico per ritenere che la decisione adottata con il modulo della conferenza di servizi ai sensi del predetto art. 15 possa “sostituirsi” all’approvazione del Consiglio Comunale non soltanto nel caso di variante al Piano Regolatore Generale bensì anche nell’ipotesi in cui, come nella specie, si renda necessario il permesso di costruire in deroga, la cui incidenza sulla pianificazione generale appare certamente più contenuta rispetto agli effetti propri della variante urbanistica, consentendosi soltanto una deroga ai parametri edilizi di densità e di altezza relativamente al singolo intervento da assentire.

  Nel procedimento speciale previsto dall’art. 15, comma 5, d.l. 124/2023, la determinazione conclusiva può sostituire l’approvazione del Consiglio comunale anche quando il progetto richieda un permesso di costruire in deroga ai parametri edilizi per il singolo intervento.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Non viene in rilievo, dunque, l’esercizio di un potere di revoca ai sensi dell’art. 21 quinquies della legge n. 241/1990 e le censure in tal senso formulate in ricorso non appaiono pertinenti.

  Quando l’amministrazione elimina il precedente titolo perché ne ritiene illegittima una condizione, l’intervento è qualificato come annullamento d’ufficio e non come revoca; non sono quindi pertinenti le censure fondate sui presupposti della revoca.

• art. 1-quater, comma 2-bis, l. 338/2000

  Invero, ai fini del rilascio dell’autorizzazione unica di cui all’art. 15, comma 5, del decreto legge n. 124/2023, va distinto il piano della valutazione dell’interesse pubblico che il progetto costruttivo riveste - nel caso di specie, ritenuto, sulla base delle posizioni prevalenti nella conferenza di servizi, coerente con le finalità perseguite nell’ambito del PNRR - dal piano del finanziamento pubblico del progetto medesimo.

  La qualificazione pubblicistica dell’intervento di housing universitario e la valutazione del suo interesse pubblico non coincidono con l’accesso o la permanenza in una specifica procedura di finanziamento. La perdita di un contributo per la gestione degli alloggi non determina automaticamente il venir meno dell’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera.

• art. 89 c.p.c.

  Tali espressioni, invero, pur di segno negativo, non manifestano un intento meramente dispregiativo e offensivo nei confronti della controparte ma si pongono in rapporto diretto con l’oggetto del contendere, per un verso ponendosi sul piano della qualificazione giuridica dello stesso (laddove si sostiene che l’intervento si pone in contrasto con le prescrizioni della legge o degli strumenti urbanistici integrando la fattispecie della lottizzazione abusiva) e, per altro verso, mirando a mettere in dubbio, attraverso una valutazione negativa del comportamento della controparte, la rispondenza del progetto agli obiettivi del PNRR e, dunque, in definitiva, l’attendibilità della posizione difensiva della controinteressata.

  Non giustificano i provvedimenti previsti dall’art. 89 c.p.c. le espressioni difensive negative che, pur aspre, sono pertinenti all’oggetto del giudizio e non hanno intento meramente dispregiativo o offensivo.

Massime di principio

• Quando una disciplina speciale attribuisce alla determinazione conclusiva della conferenza di servizi l’effetto diretto di variante urbanistica e di sostituzione degli atti di assenso, la determinazione può sostituire l’approvazione consiliare anche per il permesso di costruire in deroga necessario a un singolo progetto, senza che occorra una modifica permanente del piano urbanistico.
• Nel procedimento speciale ZES disciplinato dall’art. 15, comma 5, d.l. 124/2023, il dissenso comunale sull’assenso urbanistico non opera come veto: la determinazione conclusiva è adottata sulla base delle posizioni prevalenti e del bilanciamento complessivo degli interessi, compreso quello alla tutela della pianificazione urbanistica.
• La facoltà delle amministrazioni i cui atti sono sostituiti dalla determinazione conclusiva di sollecitare l’autotutela non esclude che l’annullamento d’ufficio sia disposto anche a seguito dell’impulso di un privato; il potere resta ufficioso e discrezionale.
• La valutazione dell’interesse pubblico alla realizzazione di un intervento di housing universitario va distinta dal finanziamento pubblico della sua gestione: la perdita di uno specifico contributo non fa venir meno automaticamente l’interesse pubblico all’opera.
• Le espressioni difensive aspre non giustificano i provvedimenti ex art. 89 c.p.c. se sono direttamente pertinenti all’oggetto della controversia e non manifestano un intento meramente offensivo o dispregiativo.

Come è indicizzato