Sentenza n. 218/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti, conduttori dell'appartamento in forza di un contratto di locazione stipulato tra privati, hanno impugnato l'ordinanza dirigenziale con cui il Comune di Arzano aveva ordinato lo sgombero dell'intero immobile, ritenendolo occupato senza titolo e già in parte acquisito al patrimonio comunale a seguito dell'inottemperanza a un precedente ordine di demolizione. Sono stati dedotti: violazione dell'art. 21-septies l. 241/1990, sul presupposto che l'autotutela esecutoria ex art. 823, comma 2, c.c. sarebbe esercitabile soltanto su beni demaniali o del patrimonio indisponibile e non su beni del patrimonio disponibile; violazione dell'art. 8 CEDU, dell'art. 25 della Dichiarazione universale dei diritti umani e degli artt. 14 e 47 Cost.; violazione della l. 241/1990, difetto di istruttoria, carenza di motivazione e falsità dei presupposti; violazione dell'art. 3 l. 241/1990 e difetto assoluto di motivazione; violazione e falsa applicazione dell'art. 1571 c.c., per avere il Comune sostenuto la necessità della propria partecipazione al contratto di locazione. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse la tutela privatistica della proprietà o del possesso e l'esecuzione di un atto dovuto.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione e ha affermato la propria giurisdizione esclusiva ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., poiché l'ordinanza era stata adottata nell'esercizio di prerogative pubblicistiche in materia urbanistica ed edilizia. In via generale, il potere di autotutela esecutoria ex art. 823, comma 2, c.c. può essere esercitato anche sui beni del patrimonio indisponibile, ma non sui beni del patrimonio disponibile, per i quali l'amministrazione deve ricorrere agli ordinari strumenti civilistici; inoltre, l'onere di dimostrare la destinazione del bene a un pubblico servizio grava sull'amministrazione. Nel caso concreto, tuttavia, il Comune aveva acquisito soltanto specifiche porzioni abusive e pertinenziali dell'immobile, mentre l'appartamento era detenuto in forza di un contratto di locazione tra privati. L'ordine di sgombero dell'intero immobile risultava quindi sproporzionato, privo di adeguata istruttoria e carente dei presupposti di legge. La circostanza che il Comune avrebbe dovuto partecipare al contratto di locazione avrebbe potuto rilevare in sede negoziale o civilistica, ma non legittimava l'esercizio del potere autoritativo. Il ricorso è stato accolto, l'ordinanza annullata e il Comune condannato al pagamento di euro 3.000,00 di spese processuali, oltre accessori e contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La precedente acquisizione al patrimonio comunale riguardava soltanto le opere abusive non demolite, non l'intero immobile.

• art. 823, comma 2, c.c.

  spetta all'autorità amministrativa la tutela dei beni che fanno parte del demanio pubblico. Essa ha facoltà sia di procedere in via amministrativa, sia di valersi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà e del possesso regolati dal presente codice

  Il potere di autotutela esecutoria è stato ritenuto applicabile anche ai beni del patrimonio indisponibile, ma non ai beni del patrimonio disponibile, per i quali l'amministrazione deve utilizzare le azioni civilistiche ordinarie.

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  Sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative all'esercizio di poteri pubblicistici in materia urbanistica ed edilizia.

• art. 3 l. 241/1990

  L'ordinanza è stata ritenuta illegittima per difetto di motivazione e di istruttoria, avendo disposto lo sgombero dell'intero immobile senza distinguere tra le porzioni acquisite e quelle detenute in forza del contratto di locazione.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Il motivo relativo alla nullità è stato esaminato nel quadro della contestazione dell'utilizzo dell'autotutela esecutoria, ma l'annullamento è stato fondato principalmente sull'assenza dei presupposti, sulla sproporzione e sul difetto istruttorio dell'ordine di sgombero.

• art. 1571 c.c.

  La contestata necessità della partecipazione del Comune al contratto di locazione non legittimava l'adozione di un provvedimento autoritativo di sgombero dell'intero immobile.

Massime di principio

• Il potere di autotutela esecutoria previsto dall'art. 823, comma 2, c.c. può essere esercitato dall'amministrazione anche sui beni appartenenti al patrimonio indisponibile, ma non sui beni del patrimonio disponibile, per i quali devono essere utilizzati gli ordinari strumenti di tutela possessoria e petitoria previsti dal codice civile.
• Per qualificare un bene come appartenente al patrimonio indisponibile non è sufficiente la mera titolarità pubblica: l'amministrazione deve dimostrare sia la volontà di destinare il bene a un pubblico servizio sia l'effettiva destinazione a tale scopo.
• Quando l'amministrazione ha acquisito al patrimonio comunale soltanto alcune porzioni abusive e pertinenziali di un immobile, non può ordinare autoritativamente lo sgombero dell'intero bene, se la restante parte appartiene o è legittimamente detenuta da privati.
• Un ordine di sgombero adottato nell'esercizio di poteri urbanistico-edilizi deve essere preceduto da un'istruttoria idonea a individuare con precisione l'estensione del bene pubblico e deve essere proporzionato alle sole porzioni effettivamente acquisite o abusivamente occupate.
• La controversia sull'ordine di sgombero di un immobile acquisito al patrimonio comunale in conseguenza dell'inottemperanza a un ordine di demolizione rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando l'amministrazione abbia agito, o dichiari di agire, nell'esercizio di poteri autoritativi in materia urbanistica ed edilizia.

Come è indicizzato