Parere n. 213/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Sono stati riuniti per connessione due ricorsi straordinari contro la medesima ordinanza sindacale. Il primo ricorrente, curatore del fallimento della società proprietaria dell’area, ha contestato l’imposizione degli obblighi di rimozione, smaltimento, bonifica e ripristino, deducendo la propria estraneità alle condotte illecite e l’assenza di dolo o colpa ai sensi dell’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006, nonché la violazione del principio europeo “chi inquina paga”, il difetto di istruttoria e il travisamento dei fatti. La seconda ricorrente, già legale rappresentante della società utilizzatrice dell’area, ha dedotto il difetto di legittimazione passiva per essere cessata dalla carica prima dell’adozione dell’ordinanza, la mancata comunicazione di avvio del procedimento, l’erroneo ricorso ai poteri contingibili e urgenti degli artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267/2000 e l’incompetenza del Sindaco rispetto alle attribuzioni previste dagli artt. 244 e 245 del d.lgs. n. 152/2006. Entrambi hanno chiesto anche la sospensione cautelare dell’ordinanza.

Il parere

Il Consiglio ha ritenuto fondato il secondo ricorso e ha disposto che il primo fosse dichiarato improcedibile, in ragione dell’illegittimità dell’ordinanza impugnata e fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione. L’ordinanza, richiamando contemporaneamente gli artt. 50 e 54 del TUEL e l’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006, risultava contraddittoria quanto alla propria base normativa e alla causa tipica. In materia di abbandono di rifiuti il Sindaco deve utilizzare, in via ordinaria, lo strumento tipizzato dall’art. 192, comma 3, del Codice dell’ambiente; il potere contingibile e urgente è ammesso soltanto in presenza di una situazione di assoluta urgenza, attuale e imprevedibile, non fronteggiabile con il procedimento ordinario, da motivare puntualmente. Nel caso concreto, i fatti erano noti dal 2021, l’area era stata sequestrata e l’ordinanza era stata adottata nel 2024, sicché mancavano indifferibilità, urgenza e contingibilità. Ne derivava anche la lesione delle garanzie partecipative: la comunicazione di avvio del procedimento era necessaria e non risultava sostituita da una specifica interlocuzione con gli interessati. Il Consiglio ha inoltre ribadito che l’imposizione degli obblighi di rimozione presuppone l’accertamento del dolo o della colpa dei destinatari, anche mediante una negligente inerzia rispetto a obblighi di prevenzione o ripristino.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 192, comma 3, d.lgs. n. 152/2006

  rimozione, l'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi

  Prevede lo strumento tipizzato per fronteggiare l’abbandono incontrollato di rifiuti e impone l’accertamento della responsabilità soggettiva dei destinatari, con dolo o colpa.

• artt. 50 e 54 d.lgs. n. 267/2000

  Attribuiscono il potere di adottare ordinanze contingibili e urgenti, utilizzabile in via residuale per situazioni eccezionali di pericolo attuale e imminente non gestibili con gli strumenti ordinari.

• artt. 7 e ss. l. n. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento costituisce garanzia partecipativa necessaria nel procedimento di adozione dell’ordinanza ex art. 192 del d.lgs. n. 152/2006.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  Il relativo temperamento ai vizi procedimentali non è applicabile, secondo gli orientamenti richiamati, all’omessa comunicazione di avvio del procedimento previsto dall’art. 192 del Codice dell’ambiente.

• artt. 244 e 245 d.lgs. n. 152/2006

  Sono richiamati dalla ricorrente per sostenere la competenza dell’Amministrazione provinciale in materia di bonifica; il parere definisce la controversia sulla base dell’illegittimità dell’ordinanza per difetto dei presupposti dell’ordinanza contingibile e urgente e per violazione delle garanzie partecipative.

• art. 191 TFUE

  principio "chi inquina paga"

  È richiamato quale fondamento del principio secondo cui la responsabilità per gli obblighi ambientali richiede un collegamento soggettivo con la violazione.

• art. 1 direttiva 2004/35/CE

  principio "chi inquina paga"

  È richiamato in collegamento con il principio europeo di imputazione dei costi ambientali al responsabile dell’inquinamento.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003

  Ha costituito il presupposto per disporre l’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi delle parti.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  È richiamato, insieme all’art. 52 del d.lgs. n. 196/2003, a tutela dei diritti e della dignità degli interessati mediante oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• In materia di abbandono incontrollato di rifiuti, l’ordinanza prevista dall’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006 costituisce lo strumento tipizzato e ordinario; il Sindaco non può sostituirla con un’ordinanza contingibile e urgente ex artt. 50 o 54 del d.lgs. n. 267/2000, salvo una situazione di assoluta urgenza, attuale e imprevedibile, non fronteggiabile con il procedimento ordinario e puntualmente motivata.
• La mera esistenza di rifiuti abbandonati o di una situazione conosciuta da tempo non integra, di per sé, i presupposti di contingibilità, urgenza e indifferibilità richiesti per l’esercizio del potere extra ordinem.
• L’ordinanza di rimozione dei rifiuti adottata ai sensi dell’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006 deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, perché il contraddittorio è funzionale all’accertamento delle effettive responsabilità dei potenziali destinatari.
• Gli obblighi di rimozione, smaltimento e ripristino non possono essere imposti automaticamente al proprietario, al titolare di un diritto di godimento o ad altro soggetto collegato all’area, ma richiedono la dimostrazione di dolo o colpa; tale responsabilità può essere desunta anche da una negligente inerzia, purché concretamente accertata.
• L’illegittimità dell’ordinanza per erronea utilizzazione del potere contingibile e urgente e per omissione delle garanzie partecipative non impedisce all’Amministrazione di riesercitare il potere mediante il procedimento previsto dalla disciplina ambientale.

Come è indicizzato