Sentenza n. 10/2021 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti con cui il Comune ha determinato il contributo comunale per la quota alberghiera del ricovero e le ha richiesto la restituzione delle somme asseritamente anticipate in eccesso. Ha contestato, in particolare, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento e il difetto di istruttoria; la violazione della disciplina statale sull’ISEE, sostenendo che il regolamento comunale introducesse criteri ulteriori e derogatori, quali il computo integrale delle pensioni e delle indennità connesse alla disabilità, del patrimonio mobiliare e di soglie patrimoniali e reddituali autonome; il computo dell’indennità di accompagnamento e di altri trattamenti assistenziali esclusi dalla componente reddituale dell’ISEE; la previsione forfettaria di soli 100 euro mensili per le spese personali; la violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, dignità, autonomia, non discriminazione e accomodamento ragionevole della persona disabile; l’incompetenza del Comune per l’adozione tardiva del regolamento; l’errata ripartizione degli oneri tra servizio sanitario, Comune e utente, sostenendo che le prestazioni dovessero essere integralmente o prevalentemente a carico del Servizio sanitario regionale secondo la disciplina sui LEA. Il Comune ha eccepito litispendenza e tardività dell’impugnazione; la Regione e la Conferenza dei Sindaci hanno eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e hanno chiesto, tra l’altro, il sollevamento di questioni di legittimità costituzionale.

La decisione

Il TAR ha escluso la litispendenza, rilevando che essa opera tra giudizi pendenti davanti a giudici dello stesso ordine e non tra giudizi appartenenti a giurisdizioni diverse. Ha affermato la giurisdizione amministrativa, poiché la controversia riguardava atti regolamentari e determinazioni amministrative, frutto di valutazioni tecnico-amministrative sul concorso del privato, del servizio sanitario e del Comune, e non semplici atti paritetici su diritti soggettivi. Ha respinto l’eccezione di tardività, ritenendo le note impugnate non meramente confermative, in quanto adottate dopo una rinnovata istruttoria e l’esame di ulteriore documentazione. Ha ritenuto ammissibile l’intervento ad opponendum. Nel merito, ha respinto le censure sulla pretesa integrale imputazione della retta al Servizio sanitario e quelle subordinate sul riparto percentuale 70%-30%, poiché la ricorrente era stata inserita, sulla base di valutazione multidisciplinare non contestata, in una struttura residenziale per anziani non autosufficienti e non in una struttura sanitaria a più elevata intensità assistenziale; la situazione risultava stabilizzata e la necessità sanitaria era stata valutata come intermedia. Ha respinto anche la censura di carenza di potere derivante dall’adozione tardiva del regolamento, poiché i termini per l’adeguamento non erano qualificati come perentori. Ha invece accolto le censure relative ai criteri di compartecipazione. Il Comune aveva fissato un tetto massimo alla retta alberghiera e aveva computato integralmente indennità escluse dalla componente reddituale dell’ISEE, nonché il patrimonio mobiliare senza applicare i parametri, le franchigie e le modalità di calcolo del DPCM n. 159/2013. Tali criteri sono stati ritenuti avulsi e derogatori rispetto all’ISEE, che costituisce lo strumento indefettibile per determinare la capacità contributiva e la compartecipazione alle prestazioni sociali e sociosanitarie. Gli effetti concreti erano inoltre manifestamente sproporzionati e irragionevoli, poiché la quota posta a carico della ricorrente superava il suo ISEE e anche il totale delle sue entrate, senza garantire in concreto neppure il borsellino minimo di 100 euro e senza considerare le spese personali effettivamente sostenute. È stata quindi annullata la determinazione della compartecipazione per gli anni 2017-2020 e, in parte qua, il regolamento comunale e gli atti presupposti. Le ulteriori censure sono state assorbite. Le spese di lite sono state compensate; sono stati liquidati al difensore della ricorrente, ammessa al gratuito patrocinio, euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 2 D.P.C.M. 159/2013

  La determinazione e l'applicazione dell'indicatore ai fini dell'accesso alle prestazioni sociali agevolate, nonché della definizione del livello di compartecipazione al costo delle medesime, costituisce livello essenziale delle prestazioni, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, fatte salve le competenze regionali in materia di normazione, programmazione e gestione delle politiche sociali e socio-sanitarie e ferme restando le prerogative dei comuni

  L'ISEE è parametro necessario sia per l'accesso alle prestazioni sociali agevolate sia per definire la compartecipazione al loro costo; le competenze regionali e comunali non consentono di sostituirlo con criteri autonomi e derogatori.

• art. 2-sexies d.l. 42/2016, convertito dalla l. 89/2016

  i trattamenti assistenziali, previdenziali e indennitari, comprese le carte di debito, a qualunque titolo percepiti da amministrazioni pubbliche in ragione della condizione di disabilità, laddove non rientranti nel reddito complessivo ai fini dell'IRPEF

  I trattamenti percepiti in ragione della disabilità e non inclusi nel reddito complessivo IRPEF sono esclusi dalla componente reddituale dell'ISEE e non possono essere integralmente computati dal Comune come autonoma capacità contributiva.

• art. 6, comma 4, l. 328/2000

  deve “ribadirsi, ferme le condizioni che giustificano il trattamento assistenziale, ivi inclusi i profili dell’appropriatezza, il principio della piena libertà di scelta da parte dell’assistito della struttura orbitante nel circuito del servizio sanitario ai sensi dell’art. 6, comma 4, della l. n. 328 del 2000 (che prevede la sola previa informazione del Comune)

  Quando sussistono le condizioni assistenziali e di appropriatezza, il Comune non può contestare la scelta dell'assistito della struttura accreditata sulla base del solo fatto che la retta superi il limite comunale; la legge prevede la previa informazione del Comune.

• art. 3-septies d.lgs. 502/1992

  le “prestazioni socio sanitarie ad elevata integrazione sanitaria”, che si caratterizzano per la “particolare rilevanza terapeutica e intensità della componente sanitaria” secondo quanto disposto dall’art. 3 septies del d.lgs. n.502 del 1992

  La presa in carico integrale da parte del Servizio sanitario richiede prestazioni socio-sanitarie ad elevata integrazione sanitaria, caratterizzate da particolare rilevanza terapeutica e intensa componente sanitaria; la collocazione in una struttura residenziale per non autosufficienti, determinata dalla valutazione multidisciplinare, non integra di per sé tale presupposto.

• art. 39 c.p.c.

  l'istituto della litispendenza, disciplinato dall'art. 39 c.p.c., postula non solo l'identità della controversia, bensì la sua pendenza dinanzi a giudici diversi della giurisdizione ordinaria, non essendo configurabile invece tra giudizi instaurati in diversi ambiti giurisdizionali

  La litispendenza non è configurabile tra un giudizio amministrativo e un giudizio civile; l'eventuale conflitto tra diverse giurisdizioni deve essere risolto mediante gli strumenti propri del riparto di giurisdizione.

Massime di principio

• L’ISEE costituisce lo strumento indefettibile per valutare la capacità contributiva ai fini sia dell’accesso sia della compartecipazione alle prestazioni sociali e sociosanitarie agevolate; il Comune non può introdurre criteri autonomi, ulteriori, derogatori o sostitutivi rispetto a quelli stabiliti dalla disciplina statale.
• I trattamenti assistenziali, previdenziali e indennitari percepiti in ragione della disabilità e non inclusi nel reddito complessivo ai fini IRPEF non possono essere computati integralmente dal Comune come componente reddituale autonoma della compartecipazione; ove rilevino, devono essere considerati secondo le regole dell’ISEE e nell’ambito della corretta componente patrimoniale.
• È illegittimo un sistema comunale di compartecipazione che, attraverso tetti massimi alla retta, computo integrale di indennità protette e patrimonio mobiliare e mancata applicazione di franchigie e parametri ISEE, determini a carico della persona disabile una quota superiore all’ISEE e alle sue entrate, senza garantire concretamente le spese personali essenziali.
• La valutazione dell’appropriatezza sanitaria e del livello di intensità assistenziale spetta agli organi sanitari competenti; se l’utente è stato inserito, previa valutazione multidisciplinare, in una struttura residenziale per anziani non autosufficienti e non in una struttura sanitaria a elevata integrazione, non è automaticamente dovuta l’integrale imputazione della retta al Servizio sanitario.
• I termini assegnati ai Comuni per adeguare i propri regolamenti alla disciplina statale non sono perentori in assenza di un’espressa previsione che privi l’amministrazione del potere di provvedere dopo la loro scadenza; l’eventuale illegittimità deve essere verificata rispetto al contenuto concreto del regolamento e alla sua conformità alla normativa sovraordinata.
• La litispendenza disciplinata dall’art. 39 c.p.c. presuppone la pendenza di cause identiche davanti a giudici appartenenti al medesimo ordine giurisdizionale e non opera tra un giudizio civile e un giudizio amministrativo.

Come è indicizzato