Sentenza n. 2092/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda gli atti con cui la Provincia di Grosseto, quale soggetto attuatore, ha approvato il progetto definitivo del Lotto 2B della Ciclovia tirrenica, con apposizione del vincolo preordinato all’esproprio o all’asservimento e dichiarazione di pubblica utilità, nonché i successivi atti comunali, provinciali e di gara impugnati per illegittimità derivata. La società proprietaria dei terreni ha dedotto, in appello, anzitutto la violazione degli artt. 3 e 14 della l. 241/1990 e dell’art. 16 del d.P.R. 327/2001, nonché carenza di istruttoria e motivazione, illogicità manifesta e sviamento, sostenendo che le osservazioni presentate nel procedimento non fossero state esaminate adeguatamente. In particolare, aveva proposto di realizzare la ciclovia in sede promiscua sulla strada provinciale esistente, con limitazione della velocità e del traffico, ovvero di adottare tracciati alternativi più prossimi alla ferrovia, per evitare nuovo consumo di suolo, impermeabilizzazione, abbattimento di alberature, impatti sul Lago di Burano e criticità di sicurezza. Aveva inoltre contestato il rigetto di specifiche proposte relative allo spostamento di ponti e alla rettificazione di alcune anse stradali. Con un ulteriore motivo ha dedotto la violazione della disciplina europea sul principio di non arrecare un danno significativo agli obiettivi ambientali, della normativa in materia di valutazione di incidenza, della disciplina paesaggistica e della normativa sul rischio idraulico, sostenendo che il progetto fosse incompatibile con la sensibilità ambientale dell’area, interessata da riserva naturale, ZSC/ZPS e vincoli paesaggistici. La società ha valorizzato i pareri negativi o critici del WWF e del Reparto Carabinieri Biodiversità, nonché la necessità di una valutazione appropriata di incidenza. Ha infine censurato la valutazione della sicurezza idraulica, sostenendo che il tracciato interessasse aree a pericolosità elevata e che la nuova pavimentazione, anche se drenante, aggravasse il rischio e violasse l’art. 13 della l.r. Toscana n. 41/2018.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando la sentenza del TAR. In via preliminare ha rilevato che l’appellante non aveva puntualmente censurato alcune statuizioni decisive del primo giudice, secondo cui non era ammissibile pretendere di sostituire la propria opzione progettuale a quella individuata dalla Conferenza di servizi dopo un’istruttoria e un confronto tra le amministrazioni competenti. Quanto ai primi due motivi, il Collegio ha affermato che l’Amministrazione non è tenuta a confutare analiticamente ogni singola osservazione dei privati in ordine al tracciato di un’opera pubblica, essendo sufficiente una motivazione sintetica purché le osservazioni siano acquisite e considerate nel processo decisionale. Nel caso concreto, la motivazione è stata ritenuta sufficiente perché riferibile al complesso delle alternative proposte e fondata sulla valutazione comparativa svolta nella Conferenza di servizi: il tracciato in sede protetta era stato preferito a quello promiscuo per ragioni di sicurezza, per la necessità di separare i flussi di traffico e per la maggiore coerenza con gli standard tecnico-costruttivi delle ciclovie di interesse nazionale. Il riferimento ai termini del PNRR e al rischio di perdere il finanziamento è stato considerato solo rafforzativo e non sostitutivo della valutazione sull’interesse pubblico alla sicurezza e all’efficienza dell’infrastruttura. Per le specifiche osservazioni relative allo spostamento dei ponti e alla diversa localizzazione del tracciato, il rigetto è stato ritenuto motivato anche dal necessario nuovo progetto del ponte e dal considerevole aumento dei costi. È stata quindi esclusa l’integrazione postuma della motivazione da parte del TAR, ritenendo che il primo giudice avesse soltanto ricostruito il contenuto degli atti procedimentali e il bilanciamento svolto nella Conferenza di servizi. Quanto alle censure ambientali, il Consiglio di Stato ha rilevato che i contributi del WWF e del Reparto Carabinieri Biodiversità erano stati considerati dalla Regione Toscana nella procedura di valutazione di incidenza. Le criticità avevano condotto all’imposizione di specifiche condizioni d’obbligo e prescrizioni, poi recepite nel progetto definitivo, riguardanti la tutela della fauna, la conservazione della vegetazione e dei muretti a secco, la gestione dei cantieri, la limitazione dell’impermeabilizzazione e la prevenzione della dispersione di materiali e rifiuti. Il parere regionale conclusivo aveva ritenuto non significativa l’incidenza del progetto, subordinatamente al rispetto delle condizioni prescritte, ed era stato trasmesso anche al WWF e al Reparto Carabinieri Biodiversità. La censura sulla mancanza di obiettività della valutazione ambientale è stata ritenuta generica, non essendo stata allegata o provata l’assenza di sufficiente autonomia organizzativa dei servizi regionali competenti rispetto agli organi di indirizzo politico-amministrativo. Quanto al rischio idraulico, il Collegio ha confermato che la relazione idraulica aveva esaminato il tratto interessato, individuando per la maggior parte un livello di pericolosità P1 e una situazione più critica in corrispondenza del nuovo attraversamento sul Fosso Melone. Per tale tratto erano state previste misure di mitigazione, monitoraggio e regolazione dell’uso della ciclovia, nonché l’innalzamento della passerella secondo la quota richiesta dalla normativa. È stata inoltre valorizzata la previsione di una pavimentazione in materiale drenante. Il richiamo all’art. 13 della l.r. Toscana n. 41/2018 è stato ritenuto generico e non idoneo a dimostrare l’illegittimità del progetto. L’appello è stato pertanto respinto. La società è stata condannata a rimborsare le spese del grado alla Regione Toscana e alla Provincia di Grosseto, liquidate in euro 4.000 per ciascuna, mentre le spese sono state compensate nei confronti delle amministrazioni difese dall’Avvocatura dello Stato e del Comune di Capalbio.

Norme richiamate

• artt. 3 e 14 l. 241/1990

  La motivazione della decisione amministrativa può essere sintetica e non deve necessariamente confutare analiticamente ogni osservazione del privato, purché gli apporti partecipativi siano stati acquisiti e considerati nel processo decisionale.

• artt. 14-ter, comma 7, e 14-quater l. 241/1990

  Le valutazioni e il bilanciamento degli interessi svolti nella Conferenza di servizi possono confluire nella determinazione conclusiva, anche mediante una motivazione complessiva riferita alle alternative progettuali esaminate.

• art. 16 d.P.R. 327/2001

  Nel procedimento espropriativo e di approvazione dell’opera pubblica, le osservazioni degli interessati devono essere considerate, ma non è imposto all’amministrazione un obbligo di analitica confutazione di ciascun rilievo.

• art. 7-bis, comma 6, d.lgs. 152/2006

  Qualora nei procedimenti di VIA o di verifica di assoggettabilità a VIA l'autorità competente coincida con l'autorità proponente di un progetto, le autorità medesime provvedono a separare in maniera appropriata, nell'ambito della propria organizzazione delle competenze amministrative, le funzioni confliggenti in relazione all'assolvimento dei compiti derivanti dal presente decreto.

  Quando autorità competente e proponente coincidono, devono essere separate organizzativamente le funzioni confliggenti; nel caso concreto la censura relativa all’assenza di obiettività è stata comunque ritenuta generica e non provata.

• art. 13 l.r. Toscana n. 41/2018

  L'adeguamento e l'ampliamento di infrastrutture a sviluppo lineare esistenti e delle relative pertinenze può essere realizzato nelle aree a pericolosità per alluvioni frequenti o poco frequenti, indipendentemente dalla magnitudo idraulica, a condizione che sia assicurato il non aggravio delle condizioni di rischio in altre aree, che non sia superato il rischio medio R2 e che siano previste le misure preventive atte a regolarne l'utilizzo in caso di eventi alluvionali.

  La compatibilità di un’infrastruttura in area a rischio idraulico deve essere valutata in concreto considerando le caratteristiche del tratto, le misure preventive, il monitoraggio, le soluzioni costruttive e l’eventuale uso di materiali drenanti.

• punto B2 dell’allegato 4 al d.m. n. 517/2018

  Le ciclovie in sede propria garantiscono piena protezione dal traffico motorizzato e presentano uno standard di sicurezza superiore rispetto alle ciclovie in sede promiscua.

• artt. 3 e 17 regolamento (UE) 2020/852

  La censura fondata sul principio di non arrecare un danno significativo agli obiettivi ambientali deve confrontarsi con le valutazioni ambientali concretamente svolte e con le prescrizioni adottate per evitare incidenze significative.

• regolamento delegato (UE) 2021/2139

  I criteri tecnici europei relativi alla mitigazione e all’adattamento ai cambiamenti climatici rilevano nel quadro della valutazione ambientale e della verifica dell’assenza di danni significativi, ma non sono stati ritenuti violati nel caso concreto.

Massime di principio

• Nella localizzazione e conformazione di un’opera pubblica, soprattutto se strategica, l’amministrazione dispone di un’ampia discrezionalità; la scelta del tracciato è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in presenza di macroscopica illogicità, travisamento o manifesta irragionevolezza, non per la mera preferibilità di una soluzione alternativa prospettata dal privato.
• Nel procedimento di approvazione di un’opera pubblica, l’amministrazione non è tenuta a esaminare e confutare analiticamente ogni singola osservazione del proprietario interessato. È sufficiente una motivazione sintetica e complessiva, purché le osservazioni siano state acquisite e considerate e le ragioni del rigetto siano ricavabili dal complesso dell’istruttoria e dal confronto tra le alternative progettuali.
• La motivazione della determinazione conclusiva della Conferenza di servizi può essere integrata dalla ricostruzione degli atti procedimentali e delle valutazioni espresse dagli enti partecipanti, quando il giudice non introduce una ragione nuova ma esplicita il bilanciamento degli interessi e le ragioni già emergenti dal procedimento.
• Il riferimento agli obiettivi temporali e al rischio di perdita di un finanziamento PNRR non rende di per sé illegittima la scelta progettuale, quando tale riferimento opera soltanto come elemento rafforzativo e la decisione risulta principalmente fondata su ragioni autonome di sicurezza, efficienza, conformità tecnica e coerenza con gli standard dell’opera.
• La valutazione di incidenza ambientale è legittimamente sostenuta da prescrizioni e condizioni d’obbligo specifiche, adottate alla luce dei contributi degli enti gestori delle aree protette e recepite nel progetto; la contestazione dell’assenza di obiettività dell’autorità valutatrice deve indicare e provare concretamente l’insufficienza dell’autonomia organizzativa o il conflitto di interessi, non potendo risolversi in una deduzione generica.
• La compatibilità idraulica di un’infrastruttura lineare deve essere apprezzata in concreto sulla base del livello di pericolosità del singolo tratto, delle misure di mitigazione e monitoraggio, delle modalità di regolazione dell’uso in caso di evento alluvionale, delle soluzioni costruttive e dei materiali impiegati; il mero richiamo astratto al rischio idraulico non dimostra l’illegittimità del progetto.

Come è indicizzato