Sentenza n. 7220/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Gli esercenti P.V.R. hanno appellato la sentenza del TAR Lazio n. 4391/2025, che aveva accolto il ricorso soltanto nella parte relativa all’applicazione immediata della nuova disciplina ai concessionari in proroga tecnica e agli esercenti collegati, assorbendo le altre censure. Gli appellanti hanno contestato tale assorbimento e riproposto i motivi non esaminati. In particolare, hanno censurato l’art. 6, comma 4, lett. g), della determinazione ADM, che impediva ai P.V.R. di installare o mettere a disposizione apparecchiature connesse a internet idonee a consentire l’accesso ai giochi online: secondo gli esercenti, il divieto non trovava fondamento nella normativa primaria, era assoluto, sproporzionato e discriminatorio, ed era stato mutuato da una disposizione dichiarata incostituzionale; in subordine hanno chiesto il rinvio alla Corte costituzionale o alla Corte di giustizia UE. Hanno inoltre contestato, per eccesso di delega, irragionevolezza e lesione della libertà d’impresa, il limite settimanale di 100 euro per le ricariche in contanti o con strumenti diversi da quelli tracciabili, deducendo anche l’inesigibilità dell’obbligo per il P.V.R. Hanno infine censurato il divieto per i P.V.R. di consentire prelievi dalle somme giacenti sui conti di gioco, deducendo eccesso di delega e irragionevole compressione della libertà d’impresa. L’Agenzia, con appello incidentale, ha contestato l’annullamento disposto dal TAR delle previsioni che rendevano immediatamente applicabile l’Albo P.V.R. ai concessionari in proroga e agli esercenti collegati. Le note e i documenti depositati dagli appellanti dopo la rimessione della causa in decisione riguardavano una censura non proposta e sono stati dichiarati tardivi e inammissibili.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il motivo d’appello relativo all’illegittimo assorbimento delle altre censure: l’inefficacia riconosciuta dal TAR dipendeva dalla pendenza della gara per le nuove concessioni, evento temporaneo che non eliminava definitivamente l’interesse a scrutinare motivi autonomi destinati a incidere sul nuovo assetto. Non ricorrevano inoltre i presupposti per l’assorbimento per legge, pregiudizialità necessaria o economia processuale, poiché il ricorso era stato parzialmente accolto e le censure assorbite erano autonome e sostanziali. Esaminando i motivi riproposti, ha accolto quello contro il divieto assoluto di apparecchiature connesse a internet: la misura, pur perseguendo la tutela della salute e la prevenzione della ludopatia, escludeva indiscriminatamente gli internet point e risultava sproporzionata e inadeguata rispetto agli interessi contrapposti, tra cui la libertà d’impresa. Ha quindi annullato in parte qua l’art. 6, comma 4, lett. g), della determinazione, facendo salva la possibilità per ADM di adottare, entro i limiti della normativa primaria, una soluzione diversamente calibrata. Le questioni costituzionali ed eurounitarie formulate in subordine su tale divieto sono state assorbite. Ha respinto le censure contro il limite di 100 euro settimanali per le ricariche in contanti o con strumenti non tracciabili: la misura è riconducibile alla tutela della salute e alla prevenzione della ludopatia, si applica solo a specifiche modalità di pagamento e il concessionario deve garantirne il rispetto tramite misure informatiche; la questione di legittimità costituzionale è stata ritenuta manifestamente infondata. Ha respinto anche le censure contro il divieto di prelievo, giudicato sviluppo coerente del divieto di pagamento delle vincite e quindi compatibile con la delega e con i limiti alla libertà d’impresa in un settore regolato. Ha infine respinto l’appello incidentale dell’Agenzia, confermando l’illegittimità dell’applicazione immediata del nuovo regime dell’Albo ai concessionari in proroga e agli esercenti collegati prima della conclusione della gara: il mutamento dei requisiti per gli esercenti poteva ridurre la rete operativa e incidere indirettamente sui rapporti concessori in corso, pregiudicando la stabilità del sistema e il legittimo affidamento nella fase precedente alla nuova assegnazione. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 6, comma 4, lett. g), determinazione direttoriale ADM 25 ottobre 2024

  La misura – pur perseguendo una finalità legittima e di interesse generale – risulta, quindi, sproporzionata e non adeguata.

  Il divieto generale di installare o mettere a disposizione apparecchiature connesse a internet presso i P.V.R. è illegittimo perché, pur mirando a tutelare la salute e prevenire la ludopatia, sacrifica in modo sproporzionato gli interessi contrapposti ed esclude indiscriminatamente gli internet point.

• art. 13, comma 5, d.lgs. 41/2024

  La previsione di cui all’art. 13, comma 5, quarto periodo, del D.Lgs. n. 41/2024 ha disposto che il rispetto del limite in esame sia “garantito dal concessionario mediante apposite misure sul sistema informatico utilizzato dai punti vendita ricariche per l'effettuazione delle ricariche”.

  Il limite settimanale alle ricariche in contanti o con strumenti non tracciabili è reso esigibile dal sistema informatico che il concessionario deve predisporre; l’eventuale inidoneità delle misure tecniche rileverebbe nel caso concreto e non rende di per sé illegittima la regola.

• art. 15, commi 1 e 2, lett. a), l. 111/2023

  La disposizione si inserisce, quindi, nell’alveo delle scelte di fondo del legislatore delegante, volte anche alla tutela della salute e al contrasto alla ludopatia.

  La delega al riordino dei giochi, letta alla luce della finalità di tutelare i soggetti vulnerabili e prevenire i disturbi da gioco d’azzardo e il gioco minorile, consente una limitazione delle ricariche in contanti o con mezzi non tracciabili funzionale alla tutela della salute.

• art. 76 Cost.

  L’estensione del divieto al prelievo è, quindi, chiaramente funzionale a dare effettività al divieto di pagamento e, come tale, deve ritenersi norma coerente rispetto al quadro normativo della delega e alle scelte di fondo dalla stessa effettuate.

  Non viola i limiti della delega legislativa l’estensione del divieto di pagamento delle vincite al prelievo delle somme dal conto di gioco, poiché il prelievo può costituire, in concreto, l’erogazione indiretta e successiva della vincita.

• art. 112 c.p.c.

  Si precisa che le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi ritualmente veicolati attraverso l’impugnazione principale e quella incidentale, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato.

  Il giudice deve esaminare le questioni e i motivi ritualmente proposti nel rispetto della corrispondenza tra chiesto e pronunciato; gli argomenti non espressamente scrutinati possono essere ritenuti non rilevanti e comunque inidonei a modificare la decisione.

• art. 26 c.p.a.

  Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale 19 aprile 2018, n. 77, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella complessità e nella novità delle questioni esaminate.

  Le spese possono essere compensate, anche in presenza di soccombenza, quando ricorrono gravi ed eccezionali ragioni, tra cui la complessità e la novità delle questioni esaminate.

• art. 92 c.p.c.

  Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale 19 aprile 2018, n. 77, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella complessità e nella novità delle questioni esaminate.

  La compensazione delle spese è consentita per gravi ed eccezionali ragioni, comprese la complessità e la novità delle questioni, secondo il significato risultante dalla pronuncia costituzionale richiamata.

Massime di principio

• L’assorbimento di motivi autonomi è legittimo solo nei casi di assorbimento per legge, pregiudizialità necessaria o economia processuale, quest’ultima limitata alle ipotesi riconosciute dalla giurisprudenza; non è sufficiente che una tutela parziale dipenda da una situazione temporanea e in evoluzione, quando le censure residue possono incidere sul successivo assetto amministrativo.
• Una misura amministrativa diretta a prevenire la ludopatia e tutelare la salute deve essere adeguata e proporzionata agli interessi coinvolti. È illegittimo un divieto assoluto che, senza distinguere tra condotte e situazioni diverse, escluda in via generale gli internet point dall’attività di P.V.R.; resta possibile adottare una disciplina alternativa, entro i limiti della legge, che contemperi gli interessi contrapposti.
• La delega legislativa va interpretata considerando il dato letterale e, in modo sistematico e teleologico, la coerenza della misura delegata con la ratio e le scelte di fondo della legge delegante. Rientra nella delega orientata alla tutela della salute e alla prevenzione della ludopatia una limitazione circoscritta delle ricariche effettuate in contanti o con strumenti non tracciabili.
• Un obbligo di controllo affidato agli operatori non è inesigibile quando la disciplina prevede strumenti informatici idonei a garantirne il rispetto. L’eventuale inadeguatezza tecnica può rilevare nell’applicazione concreta e non determina, da sola, l’illegittimità della regola impositiva.
• Il divieto di pagamento delle vincite può essere reso effettivo estendendolo al prelievo dal conto di gioco delle somme accreditate: tale prelievo può integrare l’erogazione indiretta e successiva della vincita e l’estensione è coerente con il divieto delegato.

Come è indicizzato