Sentenza n. 2712/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il provvedimento con cui il GSE aveva annullato d’ufficio l’accoglimento di una RVC e richiesto la restituzione degli incentivi, dopo aver contestato: l’efficienza energetica insufficiente di una caldaia; il mancato raggiungimento della soglia minima di risparmio energetico; l’assenza di documentazione attestante la conformità degli impianti; l’insufficiente prova della qualità dei clienti beneficiari e della corrispondenza tra i sottoscrittori della documentazione. In primo grado la ricorrente aveva dedotto l’incongruità del termine di dieci giorni assegnato per produrre osservazioni e documenti, l’illegittimo esercizio del potere di annullamento d’ufficio, l’infondatezza dei rilievi tecnici, la violazione dei limiti dei poteri di verifica del GSE, l’applicazione retroattiva di chiarimenti operativi successivi, nonché la violazione dei principi di certezza del diritto, legittimo affidamento e proporzionalità. In appello ha contestato, in particolare, la qualificazione dell’intervento come esercizio di poteri di verifica e controllo anziché di autotutela, la sproporzione dell’onere documentale e del termine assegnato, nonché il carattere massivo del controllo, articolato in sette procedimenti avviati in due giorni e riferiti complessivamente a 111 RVC.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR. Ha qualificato il provvedimento del GSE come annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies l. 241/1990, poiché fondato sulla mera rivalutazione della documentazione già acquisita, senza contestazione di falsità, dichiarazioni non veritiere, inadempimenti o sopravvenuta carenza dei requisiti. Ha inoltre ritenuto illegittimo il procedimento per violazione dei principi di proporzionalità, buona fede e corretto esercizio dei controlli: il GSE aveva avviato, in soli due giorni, sette procedimenti formalmente distinti ma sostanzialmente riconducibili a un controllo massivo sull’attività dell’operatore, riguardanti complessivamente 111 RVC, imponendo contemporaneamente un rilevante onere documentale da assolvere in dieci giorni. Tale termine è stato giudicato incongruo e sproporzionato, anche perché la documentazione richiesta non risultava espressamente contemplata dall’art. 14 delle Linee Guida EEN 9/11. L’annullamento adottato perché la società non aveva presentato osservazioni è stato quindi annullato. È stato annullato in via derivata anche il provvedimento di restituzione degli incentivi, qualificato come atto di autotutela esecutiva. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le domande di accertamento e di condanna sono state ritenute già soddisfatte dall’annullamento degli atti impugnati. Spese compensate per entrambi i gradi.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il provvedimento impugnato costituisce annullamento d’ufficio in autotutela, poiché esprime una mera rivalutazione della documentazione già esaminata, senza contestare falsità, dichiarazioni non veritiere, inadempimenti o sopravvenuta carenza dei requisiti.

• art. 1 l. 241/1990

  L’attività di verifica e controllo del GSE deve rispettare i principi di imparzialità, economicità, trasparenza e, attraverso il richiamo ai principi dell’ordinamento europeo, proporzionalità.

• art. 14 delibera EEN 9/11 del 27 ottobre 2011

  I controlli sui progetti relativi ai certificati bianchi devono svolgersi su singole richieste o progetti, secondo modalità documentali e a campione, senza trasformarsi in un controllo massivo, invasivo e generalizzato sull’attività complessiva dell’operatore.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  La disposizione disciplina i poteri di verifica e controllo in materia di incentivi energetici; il suo richiamo è rilevante nel giudizio, ma la decisione fonda l’accoglimento principalmente sulla qualificazione dell’atto come autotutela e sulla sproporzione delle modalità di controllo.

• art. 56 d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  La modifica sopravvenuta dell’art. 42 d.lgs. 28/2011 è stata dedotta dalla ricorrente, ma non costituisce la ratio decidendi principale dell’accoglimento.

Massime di principio

• Quando un gestore pubblico rivaluta la documentazione già acquisita nel procedimento di riconoscimento di incentivi e, senza contestare falsità, non veridicità delle dichiarazioni, inadempimenti o sopravvenuta carenza dei requisiti, modifica la precedente determinazione favorevole, l’atto costituisce esercizio di autotutela decisoria e non mera attività di verifica o controllo.
• I controlli sui progetti incentivati devono essere condotti secondo criteri di imparzialità, trasparenza, economicità, contraddittorio e proporzionalità, riferendosi alla singola richiesta o al singolo progetto e, ove previsto, mediante selezione a campione.
• È illegittimo trasformare l’attività di controllo a campione in un controllo massivo e generalizzato sull’intera attività di un operatore economico, anche quando il controllo sia formalmente suddiviso in più procedimenti distinti.
• Il termine assegnato per osservazioni e integrazioni documentali deve essere proporzionato alla quantità, complessità e reperibilità della documentazione richiesta; è incongruo un termine di dieci giorni quando l’amministrazione richieda contestualmente documenti relativi a un numero eccezionalmente elevato di progetti e tali adempimenti non siano previamente individuati dalla disciplina applicabile.
• Il provvedimento di restituzione degli incentivi, se adottato in esecuzione dell’annullamento d’ufficio dell’atto di riconoscimento, è affetto in via derivata dai vizi dell’atto presupposto.

Come è indicizzato